TEMA 17. LAS FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO:
INICIACIÓN, ORDENACIÓN, INSTRUCCIÓN Y FINALIZACIÓN. LA
EJECUCIÓN DE LOS ACTOS Y RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS.
LAS FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: INICIACIÓN,
ORDENACIÓN, INSTRUCCIÓN Y FINALIZACIÓN.
INICIACIÓN (Arts. 54 a 69)
“Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud del interesado” (Art 54)
“Con anterioridad al inicio del procedimiento, el órgano competente podrá abrir un período de
información o Actuaciones Previas con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la
conveniencia o no de iniciar el procedimiento” (Art 55 LPAC).
“Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolver, podrá adoptar, de oficio o a
instancia de parte y de forma motivada, las Medidas Provisionales que estime oportunas para asegurar la
eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello, de acuerdo
con los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad” (Art 56 LPAC).
“El órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su
iniciación, podrá disponer, de oficio o a instancia de parte, su acumulación a otros con los que guarde
identidad sustancial o íntima conexión, siempre que sea el mismo órgano quien deba tramitar y resolver el
procedimiento” (Art 57 LPAC).
Los primeros se iniciarán por acuerdo del órgano competente, el cual puede venir motivado: por propia
iniciativa, por orden superior, por petición razonada de otros órganos o por denuncia (58 y ss).
En los iniciados por SOLICITUD (a que se refieren los arts 66 y ss) debemos distinguir los requisitos
subjetivos, objetivos y de actividad.
a) Requisitos Subjetivos.
Según el artículo 3 de la LPAC, tendrán capacidad de obrar ante las administraciones públicas, además de las
personas que la ostentan con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y defensa de
sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el OJ admivo sin la asistencia de la persona que
ejerza la patria potestad o tutela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión
de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate.
“Se consideran INTERESADOS en el procedimiento administrativo:
a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la
decisión que en el mismo se adopte.
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c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la
resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva” (4).
b) Requisitos Objetivos.
Las SOLICITUDES que se formulen deberán contener (66):
• nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que le represente, así como la
identificación del medio electrónico o en su defecto, lugar físico en que se desee que se practique la
notificación.
• hechos, razones y petición en que se concrete la solicitud.
• lugar y fecha.
• firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio,
• órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige y su código de identificación.
“Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos exigidos, se requerirá al interesado para que, en un plazo
de diez días, subsane las faltas o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo
hiciera se le tendrá por desistido de su petición” (68).
c) Requisitos de Actividad.
“Los documentos que los interesados dirijan a los ÓRGANOS de las Administraciones Públicas podrán
presentarse:
a) En el registro electrónico de la Administración u Organismo al que se dirijan, así como en los restantes
registros electrónicos de cualquiera de los sujetos a los que se refiere el artículo 2.1.
b) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.
c) En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero.
d) En las oficinas de asistencia en materia de registros.
e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes” (16.4 LPAC). La jurisprudencia, además,
ha aceptado también a los juzgados de guardia y los centros penitenciarios.
ORDENACIÓN (70-74)
La Ordenación del procedimiento no supone realmente una fase del mismo que haya de seguir a la
fase de iniciación, sino que bajo esta rúbrica, la LPAC incluye una serie de principios y medidas tendentes a
procurar el desenvolvimiento del procedimiento para que éste llegue lo más rápidamente posible hasta la
resolución final.
El Art 70 señala que por EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO se entiende “el conjunto ordenado de
documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como
las diligencias encaminadas a ejecutarla”.
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Los Principios de celeridad y oficialidad, se recogen en el Art 71 según el cual “el procedimiento se impulsará
de oficio en todos sus trámites y a través de medios electrónicos, respetando los principios de transparencia
y publicidad”.
El Art 72 dispone que “de acuerdo con el principio de simplificación administrativa, se acordarán
en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan un impulso simultáneo y no sea obligado
su cumplimiento sucesivo”.
Por último, la ley recoge una serie de normas sobre los trámites que deben ser cumplimentados por los
interesados. En este sentido, la ley establece que, “salvo que la norma correspondiente fije otro plazo distinto,
los trámites que deben cumplir los interesados deberán realizarse en el plazo de diez días a partir de la
notificación correspondiente. La administración cuando considere que alguno de los actos de los interesados
no reúne los requisitos necesarios, les concederá el mismo plazo de diez días para cumplimentarlos. A los
interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá declarar decaídos en su
derecho al trámite correspondiente. No obstante, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus
efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por
transcurrido el plazo” (73).
“Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran a la nulidad
de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, salvo la recusación” (Art 74).
INSTRUCCIÓN (75-83).
Es aquella fase del procedimiento que proporciona al órgano decisorio los elementos de juicio
necesarios para una adecuada resolución que podrá derivar de las alegaciones, los informes o las pruebas.
Dentro de esta fase la doctrina suele distinguir tres tipos de actividad:
• Actividades de aportación de datos (ALEGACIONES)
Son aquellas que incorporan datos al procedimiento. Según el artículo 76: «los interesados podrán, en
cualquier momento del procedimiento, anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar
documentos u otros elementos de juicio, que serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la
correspondiente propuesta de resolución «.
También sirve para aportar datos al procedimiento el denominado trámite de INFORMACIÓN PÚBLICA
(13 d) y Art 83).
• Actividades de comprobación de datos (PRUEBAS: Arts 77 y 78 LPAC)
Las Pruebas se pueden definir como el acto o serie de datos que tratan de convencer al órgano decisorio de la
existencia o inexistencia de hechos que han de tenerse en cuenta en la resolución.
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En cuanto a los medios de prueba la ley permite “cualquiera que sea admisible en derecho, cuya valoración
se realizará de acuerdo con los criterios establecidos en la ley 1/2000 de enjuiciamiento civil.
Tendrá lugar cuando la administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la
naturaleza del procedimiento lo exija. El instructor sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los
interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada.
La duración del período de prueba no podrá ser inferior a diez días ni superior a treinta días.
Cuando el interesado alegue discriminación y aporte indicios fundados sobre su existencia, corresponderá a
la persona a quien se impute la situación discriminatoria la aportación de una justificación objetiva y
razonable, suficientemente probada, de las medidas adoptadas y de su proporcionalidad” (Art 77 NRD Ley
15/2022).
“La Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de las actuaciones
necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas” (Art 78).
• Actividades mixtas (INFORMES: Arts 79 a 81)
Se entiende por Informes los pareceres que emiten órganos distintos a quienes corresponde dictar la
resolución o la propuesta de resolución, respecto a pretensiones, hechos o derechos que sean objeto de un
expediente.
Se solicitarán aquellos informes que sean preceptivos por las disposiciones legales y los que se juzguen
necesarios para resolver (Art 79).
Según el artículo 80.1 salvo disposición en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes.
“Los informes serán emitidos a través de medios electrónicos y de acuerdo con los requisitos que señala el
artículo 26 en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del
procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor” (Art 80.2).
“El informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolución”
(Art 80.4).
• Alegaciones conclusivas: el TRÁMITE DE AUDIENCIA
Son las últimas alegaciones que realizan los interesados. Viene regulado en el artículo 82: «una vez instruidos
los procedimientos e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se podrán de manifiesto a
los interesados o, en su caso, a sus representantes».
Los interesados, en un plazo no inferior a diez días, ni superior a quince, podrán alegar y presentar los
documentos y justificaciones que estimen pertinentes.
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FINALIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO (84-95).
“Pondrán fin al procedimiento la RESOLUCIÓN, el DESISTIMIENTO, la RENUNCIA al derecho
en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico, y la
declaración de CADUCIDAD. También producirá la terminación del procedimiento la IMPOSIBILIDAD
MATERIAL de continuarlo por causas sobrevenidas. La resolución que se dicte deberá ser motivada en todo
caso” (84). Asi mismo, el Art 85 contempla la terminación en los Procedimientos sancionadores y el Art 86
contempla la TERMINACIÓN CONVENCIONAL.
I. RESOLUCIÓN (Arts 87 a 92): en su virtud la administración decide todas las cuestiones planteadas
por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo. Destacar que “Antes de dictar resolución,
el órgano competente para resolver podrá decidir, mediante acuerdo motivado, la realización de las
actuaciones complementarias indispensables para resolver el procedimiento”.
II. DESISTIMIENTO y RENUNCIA (93 y 94): ambas representan una declaración expresa de los
interesados que no quieren continuar el procedimiento. Se diferencian en que en el desistimiento el
interesado abandona su pretensión, pero no el derecho, por lo que no le impide volver a ejercer su
derecho en otro momento posterior. La renuncia es una declaración del interesado abandonando el
derecho o acción, lo cual le impide iniciar otro procedimiento basado en el mismo derecho. Así
mismo, advertir que la propia Adm en los procedimientos iniciados de oficio, la Administración
podrá desistir, motivadamente, en los supuestos y con los requisitos previstos en las Leyes.
III. CADUCIDAD (95): en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca
su paralización por causa imputable al mismo, la administración le advertirá que, transcurridos tres
meses, se producirá la caducidad del mismo, acordándose el archivo de las actuaciones,
notificándoselo al interesado. Contra la resolución que declare la caducidad procederán los recursos
pertinentes.
Por último, se incluye (novedad) la posibilidad de tramitar de forma simplificada el PAC. El Art 96
LPAC señala que “cuando razones de interés público o la falta de complejidad del procedimiento así lo
aconsejen, las Administraciones Públicas podrán acordar, de oficio o a solicitud del interesado, la tramitación
simplificada del procedimiento”. En estos casos, los procedimientos deberán ser resueltos en 30 días y
constarán exclusivamente de los trámites previstos.
LA EJECUCIÓN DE LOS ACTOS Y RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS
La ejecutividad se encuentra regulada en el artículo 38 LPAC que establece que: «Los actos de las
Administraciones Públicas sujetos al Derecho administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en
esta Ley.»
En concreto, a esta temática se refieren los Arts 97 y ss LPAC, comenzando el anterior señalando que “las
Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite
derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de
fundamento jurídico”. El artículo 98 prevé: «los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho
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Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo que se produzca la suspensión de la ejecución del
acto, se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún
recurso en vía admiva, incluido el de reposición; que una disposición establezca lo contrario; se necesite
aprobación o autorización superior”.
El artículo 99 se refiere a la ejecución forzosa en los siguientes términos: “las Administraciones Públicas, a
través de sus órganos competentes, en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución
forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la
ley, o cuando la Constitución o la Ley exijan la intervención de los Tribunales»
El artículo 100 enumera los medios de ejecución forzosa en los siguientes términos: “La ejecución forzosa por
las Administraciones Públicas se efectuará, respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los
siguientes medios:
Apremio sobre el patrimonio (101).
Ejecución subsidiaria (102).
Multa coercitiva (103).
Compulsión sobre las personas (104).
2. Si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual.
3. Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado o en los restantes lugares que requieran la
autorización de su titular, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en
su defecto, la oportuna autorización judicial».
La enumeración resulta incompleta por que de una parte, no recoge la simple ocupación de bs; y de otra,
reiterativa por cuanto multa coercitiva puede considerarse como una forma de compulsión ecn sobre las
personas.
El Art. 101 LPAC “Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguirá el
procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento de apremio.
2. En cualquier caso no podrá imponerse a los administrados una obligación pecuniaria que no estuviese
establecida con arreglo a una norma de rango legal”.
El Art. 102 LPAC “Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser
personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado.
2. En este caso, las Administraciones Públicas realizarán el acto, por sí o a través de las personas que
determinen, a costa del obligado.
3. El importe de los gastos, daños y perjuicios se exigirá conforme a lo dispuesto en el artículo anterior.
4. Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecución, a reserva de la
liquidación definitiva”.
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El Art. 103 LPAC “Cuando así lo autoricen las Leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, las
Administraciones Públicas pueden, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas,
reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos:
a) Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona del obligado.
b) Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estimara conveniente.
c) Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.
2. La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y
compatible con ellas”.
El Art. 105 LPAC “Los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no hacer o
soportar podrán ser ejecutados por compulsión directa sobre las personas en los casos en que la ley
expresamente lo autorice, y dentro siempre del respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en
la Constitución.
2. Si, tratándose de obligaciones personalísimas de hacer, no se realizase la prestación, el obligado
deberá resarcir los daños y perjuicios, a cuya liquidación y cobro se procederá en vía administrativa”.
“No se admitirán a trámite acciones posesorias contra las actuaciones de los órganos administrativos
realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido” (Art. 106
LPAC).