TEMA 14. LA LEY. TIPOS DE LEYES. DISPOSICIONES DEL
GOBIERNO CON FUERZA DE LEY: DECRETO LEY Y DECRETO
LEGISLATIVO. EL REGLAMENTO: CONCEPTO, CLASES Y LÍMITES. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO.
LA LEY. TIPOS DE LEYES
La ley, conforme al Art 1 CC aprobado mediante RD de 1889, es una de las fuentes del OJ español,
junto a la costumbre y los ppos generales del derecho.
La misma se puede definir, desde un punto de vista estrictamente formal, ley es todo acto emanado de las
cámaras legislativas y desde un punto de vista material como aquella norma jca de carácter gral y obligatoria
emanada del poder legislativo del Estado (Art 66 CE: cuando señala que las CG ejercen la potestad legislativa
del Estado) o de las CCAA (cuyo reconocimiento se deriva de los Arts 150, 152 y 153: cuando se refiere a las
leyes de bases, a la asamblea legislativa de los EEAA aprobados conforme al Art 151 y el control ejercido por
el gobierno respecto a las funciones delegadas a través de LO de transferencia del Art 150.2.
respectivamente).
1. Leyes estatales:
a. Leyes Orgánicas: regulada en el Art 81 CE
1. Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas,
las que aprueben los Estatutos de autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la
Constitución (como son las Bases de la organización militar (Art. 8.2), el Defensor del Pueblo (Art. 54), el
orden sucesorio de la Corona (Art 57.5), las modalidades de referéndum (Art 92.3), la regulación del
Consejo de Estado (Art 107), los Estados de alarma, excepción y sitio (Art 116) etc.
2. La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso,
en una votación final sobre el conjunto del proyecto”.
b. Respecto a las ordinarias, son las aprobadas con tal carácter por las Cortes Generales. Para su
aprobación es suficiente el voto favorable de la mayoría simple, es decir, la mayoría de los
miembros presentes. Pueden ser aprobadas por el Pleno o por las Comisiones legislativas.
Deben regularse por ley ordinaria todas aquellas materias, excluidas de la ley orgánica, sobre las que la
Constitución exija expresamente este tipo de norma así como aquellas materias que previamente ya
estuvieran reguladas por ley.
2. Leyes autonómicas: en base a la potestad legislativa reconocida en los arts antes referenciados.
3. Leyes marco del Art 150.1
4. Leyes de armonización del apartado 3 del art 150 CE.
5. Leyes de bases y leyes para autorizar una refundición: previstas en el Art 82.2 CE mediante las
cuales las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar un Decreto
Legislativo, en la forma de un texto articulado o refundido.
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6. Leyes básicas, legislación básica o bases: contempladas en el artículo 149.1 de la Constitución, por
las cuales el Estado regula los aspectos materiales básicos de una determinada materia, no pudiendo
las Comunidades Autónomas legislar más que el “desarrollo” de esas bases.
DISPOSICIONES DEL GOBIERNO CON FUERZA DE LEY: DECRETO LEY Y
DECRETO EJECUTIVO
Se trata de una variedad legislativa ambigua por cuanto participan de la naturaleza de los
Reglamentos (al proceder del gobierno) y de las Leyes (al tener tal fuerza, pueden derogar o modificar otras
leyes y no ser afectadas por los simples reglamentos).
Ambas modalidades, son objeto de regulación en la CE (Arts 82 a 86).
Así, el Art. 86 de la Constitución establece que “en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el
Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que
no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades
de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las CCAA ni al Derecho electoral general”.
Como particularidad de su procedimiento, “los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a
debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en
el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente
dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un
procedimiento especial y sumario”. Por tanto, el Congreso sólo podrá afirmarlo o negarlo, pero no
modificarlo, ni tampoco ignorarlo. En la práctica, el Decreto-ley se ha asentado no ya como un recurso de
urgencia, sino como una vía mediante la cual el ejecutivo incorpora leyes al ordenamiento ahorrándose el
tiempo que dura la aprobación de una ley tal cuál.
“Cabe también la posibilidad de que durante el plazo anterior, las Cortes puedan tramitarlos como proyectos
de ley por el procedimiento de urgencia”.
Profundizando con el trámite de convalidación, destacar que la declaración de la «provisionalidad» de los
decretos-leyes se completa con una doble intervención parlamentaria: para su convalidación o derogación,
por el Congreso de los Diputados (86.2 CE) y la posibilidad de su tramitación como proyecto de ley (86.3 CE).
El trámite de convalidación corresponde exclusivamente al Congreso de los Diputados sin intervención del
Senado. Se trata de una ratificación del decreto-ley para que deje de ser una norma provisional. De este
trámite nos interesa destacar:
a) El sujeto es el Pleno del Congreso de los Diputados. Sólo en el supuesto de que la Cámara estuviera
disuelta o hubiera expirado su mandato, correspondería a la Diputación Permanente [78.2 CE, 57.1.º a) RC].
Por el contrario, en caso de promulgación de un decreto-ley cuyo plazo de convalidación concluya fuera del
periodo de sesiones, el Pleno del Congreso habrá de ser convocado en sesión extraordinaria. En este sentido
ha de entenderse la referencia a que el Congreso «no estuviere reunido» del artículo 86.2.
b) El plazo que el artículo 86.2 CE fija para la convalidación es el de los treinta días siguientes a su
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promulgación. La segunda parte del apartado aclara que el pronunciamiento expreso del Congreso sobre la
convalidación o derogación debe tener lugar dentro de dicho plazo.
c) El resultado de la intervención del Congreso puede ser:
– la convalidación del decreto-ley, que deja de ser una norma provisional y se integra plenamente en el
ordenamiento, aunque conserva la misma denominación: la convalidación no altera la naturaleza del decretoley, pues si bien cede su carácter de provisionalidad, sigue siendo una norma o un acto con fuerza de ley, no
una ley (SSTC 29/1982, 111/1983).
– la derogación del decreto-ley, que para algún autor no es tal, sino el vencimiento de la condición
resolutoria a que está sujeto el decreto-ley desde su aprobación. En todo caso, el resultado negativo en la
votación de convalidación produce la inmediata cesación de los efectos del decreto-ley y su desaparición del
ordenamiento, pero no la anulación de los efectos producidos durante su vigencia. Sólo constan dos
precedentes en este sentido en nuestra historia constitucional, el «acuerdo sobre derogación» del Real Decreto
Ley 1/1979, adoptado por la Diputación Permanente del Congreso de los Diputados el 6 de febrero de 1979 y
el «acuerdo sobre derogación» del Real Decreto Ley 1/2006, por el que se modifican las tipos impositivos del
impueso sobre las labores del tabaco, adoptado por el Pleno del Congreso de los diputados en su sesión del
día 9 de febrero de 2006.
– el acuerdo de tramitación como proyecto de ley, que sólo puede afectar, conforme al artículo 151.4 RC
a los decretos-leyes convalidados.
LA LEGISLACIÓN DELEGADA: decreto legislativo. Junto al Decreto-ley, la otra manifestación de
las disposiciones gubernamentales con fuerza de ley es el decreto legislativo, que constituye el instrumento
de la delegación legislativa. Su regulación fundamental aparece en el Art 82 CE que dice “Las Cortes
Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias
determinadas no incluidas en el artículo anterior”.
La delegación legislativa opera en 2 fases. La primera supone la emisión por las CG de una ley confiriendo
precisamente la delegación: el Art 82.2 señala “La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley
de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de
refundir varios textos legales en uno solo”. Por tanto, se distinguen 2 modalidades de delegación: 1) ley de
bases (que establece unos ppos o criterios que luego han de desarrollarse por el gobierno); 2) la ley de
autorización para refundir textos legales. Seguidamente el Art 82.3 CE: “La delegación legislativa habrá de
otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La
delegación se agota por el uso que de ella haga al Gobierno mediante la publicación de la norma
correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco
podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno”. Y, además, no cabe en las
materias reservadas a Leyes orgánicas. “Las Leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de
la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio”.
Según el Art 82.5 CE, la ley de delegación debe precisar si el contenido de la refundición “se circunscribe a la
mera formulación de un texto único o si incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que
han de ser refundidos”.
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Por último, “sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las Leyes de delegación podrán
establecer en cada caso fórmulas adicionales de control”.
EL REGLAMENTO: CONCEPTO, CLASES Y LÍMITES
El CC de 1889 contempla en su Art 1 la regulación gral de las fuentes del OJ español, no haciendo
referencia expresa a los REGLAMENTOS, si bien, pueden entenderse implícitamente incluidos cuando dice que
carecerán de validez las disposiciones que contradigan otras de rango superior (1.2).
En cualquier caso, REGLAMENTO es aquella disposición normativa de carácter general, dictada por la
Administración (en base al Art 97 CE) y con rango inferior a la ley. Sus CARACTERÍSTICAS FUNDAMENTALES
son: a) generalidad: se dirigen a un nº indeterminado de personas; b) subordinación a la ley; c) emanan de los
órganos de la Adm en cualquiera de sus manifestaciones; d) Su inderogabilidad singular.
En cuanto a su naturaleza, presenta los ss caracteres: a) es una potestad normativa (tiene carácter
gral, abstracto e impersonal: es una norma jca); b) es una potestad normativa secundaria (el Reglamento esta
subordinado a la ley y, por tanto, la ley tiene primacía respecto del reglamento); c) carácter gubernativo de la
potestad reglamentaria (el Reglamento esta reservado a los órganos de gobierno de las AAPP territoriales); d)
carácter fiscalizable judicialmente de la potestad reglamentaria tal y como establece el Art 106 CE “los
tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación admiva, así como el
sometimiento de esta a los fines que la justifican”.
El problema que plantea la naturaleza jurídica de los Reglamentos estriba en la determinación de si trata o no
de ACTOS ADMINISTRATIVOS en un sentido estricto. Para una parte de la doctrina el Reglamento, como todo
acto de la Administración Pública regulado por el Derecho Administrativo, es un acto administrativo
Otra parte de la doctrina se decanta por entender que aunque procede de la Administración, el Reglamento
no es un acto administrativo, y que su encuadramiento se encuentra dentro de las fuentes del derecho
administrativo.
Difieren ambas concepciones en el procedimiento para su elaboración, el órgano de que emanan, el comienzo
de su eficacia y la legitimación para su impugnación.
García de Enterría considera que tanto el REGLAMENTO como el ACTO ADMINISTRATIVO son instrumentos
jurídicos, pero entre uno y otro existen diferencias sustanciales que son fundamentalmente las siguientes:
I. No es lo mismo la potestad reglamentaria o potestad de dictar Reglamento, que la de dictar actos
administrativos. Aquella esta reconocida de forma expresa a determinados órganos de la
Administración, mientras que el reconocimiento que se hace a la Administración para dictar un acto
administrativo es amplio.
II. El Reglamento forma parte del ordenamiento jurídico, es fuente del Derecho. En cambio el acto
administrativo no es fuente del Derecho ni forma parte del ordenamiento jurídico.
III. El Reglamento, al ser norma jurídica y por tanto fuente del Derecho, vincula a la propia Administración
que lo dicta. La prueba de ello es que no puede ser objeto de inderogabilidad singular. En cambio el acto
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administrativo solo vincula a la Administración en los términos establecidos en el artículo 35 Ley
39/2015 PACAAPP.
IV. El Reglamento tiene por destinatario una pluralidad de personas indeterminadas, mientras que el acto
administrativo se refiere a una persona o personas determinadas e individualizadas.
V. Un Reglamento ilegal es siempre nulo de pleno derecho, sin embargo un acto administrativo como regla
general es anulable, y excepcionalmente nulo de conformidad con los artículos 47 y 48 Ley 39/2015
PACAAPP.
VI. En cuanto al procedimiento de formación también se diferencian porque el Reglamento deberá ajustarse
a la tramitación prevista en el artículo 24 Ley 50/1997, en cambio el acto administrativo se regula en el
procedimiento especificado en la Ley 39/2015.
CLASES DE REGLAMENTOS.
POR SU ORIGEN:
1. estatales, regulados en el Art 24 ley 50/1997 del gobierno, distingue entre: Reales Decretos-legislativos
y Reales Decretos-leyes en los términos de los Art 82 y 86 CE, Reales Decretos (del Presidente del
Gobierno, del Consejo de Ministros), acuerdos (del consejo de ministros, de las comisiones delegadas
de gobierno), Órdenes Ministeriales de los Ministros. Se publican en el B.O.E. Por último las
disposiciones reglamentarias de los órganos inferiores al ministro revisten denominaciones diversas,
tales como, resoluciones, circulares o instrucciones.
2. autonómicos, adoptan la forma de Decretos (del pte y del Consejo de Gobierno), órdenes de los
consejeros (firmados por el titular de la consejería o aprobadas por el consejero de presidencia cuando
afecten a varios departamentos). Deben publicarse en el BO correspondiente.
3. Locales, proceden tanto del alcalde como del pleno del ayuntamiento (Reglamento orgánico y
ordenanzas). Se publican en el diario oficial de la provincia;
4. institucionales, q, al no tener régimen jco propio se les aplica el estatal.
5. Tb cabe hacer alusión a los regla dictados por los órganos constitucionales del Estado como el TC,
TCu, DP o CGPJ (fundamentalmente Reglamentos auto-organizativos) distintos del Estado y la Adm,
al carecer de fuerza ad extra, de la q si gozan los regla de las AAPP.
POR SU RELACIÓN CON LA LEY, PUEDEN SER
i. REGLAMENTO EJECUTIVO O SECUNDUM LEGEM, este concepto se ha venido restringiendo para
designar a aquellos que desarrollen de manera directa un precepto legal. Deben estar informados por
Consejo de Estado u órgano autonómico equivalente.
ii. REGLAMENTO INDEPENDIENTES O PRAEPTER LEGEM, no se dictan en desarrollo de leyes sino que
regulan ex-novo determinadas materias sobre los cuales la constitución ha previsto reserva
reglamentaria. Nuestra Constitución no prevé reserva reglamentaria. Si se da en cambio, el
fenómeno de reglamentos que no encuentran su encaje en ninguna ley formal y en este sentido si que
podría hablarse de Reglamentos independientes. Por ejemplo, los Reglamentos organizativos.
iii. REGLAMENTO DE NECESIDAD O CONTRA LEGEM, que hacen referencia, fundamentalmente a aquellas
ns adoptadas sin ajustarse a los cauces ordinarios de aprobación de los reglamentos por razones
expresamente declaradas de catástrofe o similares, por eje, durante la vigencia de los estados de
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alarma, excepción y sitio regulados en la LO 4/1981, en desarrollo del Art 116 CE.
Una categoría aparte son los REGLAMENTOS DE LAS CÁMARAS PARLAMENTARIAS. Si bien reciben el nombre de
«Reglamentos» su naturaleza no se corresponde con estas normas, propias de una Administración. Su
existencia va ligada a la autonomía de las Cámaras, al principio de división de poderes y a la independencia
de los órganos que ejercen funciones constitucionales.
LÍMITES DE LOS REGLAMENTOS
A. LÍMITES FORMALES: Son la competencia, el procedimiento de elaboración y la publicidad.
Los Reglamentos, como normas jurídicas que son, deben aprobarse respetando el procedimiento
previsto legalmente para su confección y promulgación. En el ámbito de la AGE, y con carácter
supletorio para las demás AAPP, rige el procedimiento previsto en el Art 26 LGob 50/1997.
El 2º límite es el relativo a la publicación de los Reglamentos (condición imprescindible para su
vigencia). Las fórmulas de publicidad son idénticas a la de las Constitución (los Boletines oficiales,
impresos o telepáticos -Art 2.1 CC-) pero en algunos tipos de disposiciones grales – ordenanzas o
EEAA- o en determinados ámbitos específicos, puede haber otros métodos de difusión pca.
El 3ª gran límite formal es el relativo a la competencia, es decir, el de la determinación de quiénes son
los titulares de la potestad reglamentaria, de los órganos que ostentan el poder de dictar
Reglamentos. Además de al Estado (Art 97), se la reconoce a las CCAA indirectamente en los Art 152
o 153.
B. LIMITES SUSTANCIALES O MATERIALES. Materia reglamentaria: La Administración no puede dictar
Reglamentos en materias reservadas a la ley sin autorización expresa de las Cortes Generales. En
estos supuestos nos encontraríamos ante una vulneración del principio de legalidad y por tanto,
dichos Reglamentos serían nulos de pleno derecho (Art 47.2 LPAC).
Jerarquía normativa (Art 9.3 CE): la cual, posee dos aspectos. En primer lugar, los Reglamentos están
subordinados a la Constitución, a las leyes y a las ns con fuerza de ley. Pero asimismo, y en segundo lugar,
los Reglamentos se hallan jerarquizados entre sí: deben respetar el principio de jerarquía que rige entre ellos,
es decir, el principio de jerarquía reglamentaria. Un Reglamentos de rango inferior debe respetar el
contenido y previsiones de los Reglamentos de rango superior.
Principio de irretroactividad: el cual, impide a los Reglamentos, en ppo, proyectar su eficacia hacia el pasado.
No obstante, sin perjuicio de lo dispuesto en el Art 9.3 CE, en determinados supuestos si que procede la
eficacia retroactiva de las disposiciones, siempre que favorezcan al interesado (piénsese por ejemplo, en el Art
26 LRJSP, que reconoce el efecto retroactivo en el ámbito sancionador cuando la disposición sancionadora
correspondiente favorezca al presunto infractor).
LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO
Por principios generales del derecho se entienden las ideas fundamentales e informadoras de la organización
jurídica de la nación (De Castro), es decir, los que dan sentido a las normas jurídicas legales o
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consuetudinarias existentes en la comunidad, los enunciados generales a los que se subordina un conjunto de
soluciones particulares.
Hoy en día una parte importante de los principios generales del derecho en nuestro ordenamiento jurídico la
constituyen los principios constitucionales, aunque existen muchos otros al margen de la Constitución. En
este sentido, destacar el Art. 9.3 Constitución de 1978, cuando dispone que “la Constitución garantiza el
principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la
responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos”. No obstante se ha afirmado
por un sector de la doctrina que los principios constitucionales no pueden ser encuadrados en el Art. 1.4
Código Civil junto con los que solo pueden aplicarse en defecto de ley o costumbre, ya que ellos mismos son
superiores a la ley y a la costumbre.
Nuestro Código Civil enumera los principios generales del derecho entre las fuentes del Derecho.
Así, en su artículo 1.1 establece que las fuentes del ordenamiento jurídico español son la Ley, la costumbre y
los principios generales del derecho, y añade en el párrafo 4º de este precepto que los principios generales del
derecho se aplicarán en defecto de ley o costumbre sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento
jurídico.
La Exposición de Motivos del Código Civil explica que “»los principios generales del derecho actúan como
fuente subsidiaria respecto de las anteriores, pero además de desempeñar ese cometido, único en el que
cumplen la función autónoma de fuente del derecho, pueden tener un significado informador de la ley o de la
costumbre”.”
En cualquier caso habrá de tenerse presente que los principios generales del derecho no se encuentran
escritos y pueden expresarse de muy diversas maneras. Tampoco existe una lista taxativa de principios
generales enumerados ni constituyen un numerus clausus; pero ello, lejos de ser un inconveniente, es una
cualidad inherente a su carácter integrador y conformador del ordenamiento jurídico, ya que dejan un amplio
arbitrio al juez a la hora de dictar Sentencia de manera que este podrá recurrir a nuevos principios cuando así
lo exija la evolución de la sociedad, y al mismo tiempo le dejan desarrollar su actividad creadora ya que la
solución del caso no podrá venir dada de forma exacta y encorsetada por los principios, dado el nivel de
abstracción de éstos, sino que en gran medida depende de la actividad creadora del juez. Pero a la vez
constituyen un límite a la actividad del juez ya que impiden que su decisión del caso concreto se muestre en
desacuerdo con el ordenamiento jurídico.