TEMA 18. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y
CLASES. RECURSO DE ALZADA. RECURSO POTESTATIVO DE
REPOSICIÓN. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN. LA
JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA: OBJETO Y
PLAZOS DE INTERPOSICIÓN DEL RECURSO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO.
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y CLASES.
Los RECURSOS ADMIVOS, en sentido amplio, son los remedios o medios de protección del individuo
para impugnar los actos y hechos admivos que le afectan (los procedimientos por los que el administrado
legitimado solicita de la propia adm la anulación o modificación de un acto admivo que le afecta).
En este sentido es conveniente distinguir entre los “recursos” stricto sensu para la impugnación de
actos, de las “reclamaciones” y las “denuncias”. La ppal diferencia del recurso, frente a los otros dos, estriba
en que con el recurso sólo se atacan actos admivos, mientras que con la reclamación y la denuncia pueden
plantearse tanto frente actos como hechos u omisiones administrativas.
En lo que respecta a la NATURALEZA JURÍDICA del recurso admivo, existen variadas posturas
doctrinales: la que considera que es un dxo subjetivo a favor del administrado, para accionar ante la adm en
virtud de un agravio ocasionado por un acto admivo. La que lo contempla como un mecanismo de control
por parte del administrado, frente a la propia adm pca, ya que conlleva a la revisión de sus actuaciones
administrativas. O la que entiende que representa una carga para el administrado, ya que es necesaria su
utilización, para acceder a la revisión del acto admivo en vía judicial.
En cuanto a sus CLASES, están previstos en los artículos 121 a 126 LPAC: los ordinarios (alzada y reposición),
y el extraordinario de revisión. Las reclamaciones admivas previas a las vías civil y laboral ya no se
contemplan en la nueva regulación tal y como dispone la exposición de motivos de la Ley 39/2015.
Los PRINCIPIOS GENERALES se contemplan en los Arts 112 a 120 LPAC.
“Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del
asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio
irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y
potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos
en los artículos 47 y 48 de esta Ley.
La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados
Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la
especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación,
conciliación, mediación y arbitraje
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En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustituido por los procedimientos anteriores,
respetando su carácter potestativo.
3. Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa.
4. Las reclamaciones económico-administrativas se ajustarán a los procedimientos establecidos por su
legislación específica.
Contra los actos firmes en vía administrativa, sólo procederá el recurso extraordinario de revisión cuando
concurra alguna de las circunstancias previstas en el artículo 125.1” (113).
“Ponen fin a la vía administrativa:
a) Las resoluciones de los recursos de alzada.
b) Las resoluciones de los procedimientos a que se refiere el artículo 112.2.
c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley
establezca lo contrario.
d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del
procedimiento.
e) La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial
f) La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se refiere el
artículo 90.4.
g) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo
establezca (114).
“La interposición del recurso deberá expresar:
a) El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación personal del mismo.
b) El acto que se recurre y la razón de su impugnación.
c) Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del lugar que se señale a
efectos de notificaciones.
d) Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige y su correspondiente código de
identificación.
e) Las demás particularidades exigidas.
2. El error o la ausencia de la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su
tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter.
3. Los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hubieren causado
(115).
“Serán causas de inadmisión las siguientes:
a) Ser incompetente el órgano administrativo, cuando el competente perteneciera a otra
Administración Pública.
b) Carecer de legitimación el recurrente.
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c) Tratarse de un acto no susceptible de recurso.
d) Haber transcurrido el plazo para la interposición del recurso.
e) Carecer el recurso manifiestamente de fundamento” (116).
“La interposición de cualquier recurso, excepto que una disposición establezca lo contrario, no
suspenderá la ejecución del acto impugnado.
2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el órgano a quien competa resolver el recurso, previa
ponderación, podrá suspender, la ejecución del acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes
circunstancias:
a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el
artículo 47.1 de esta Ley.
3. La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurrido un mes desde que la solicitud de
suspensión haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para
decidir sobre la misma, el órgano a quien competa resolver el recurso no ha dictado y notificado resolución
expresa al respecto.
4. Al dictar el acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas cautelares que sean necesarias” (117).
“Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente
originario, se pondrán de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a diez días ni
superior a quince, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen
procedentes” (118).
“La resolución del recurso estimará en todo o en parte o desestimará las pretensiones formuladas en
el mismo o declarará su inadmisión.
2. Cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver sobre el fondo se ordenará la
retroacción del procedimiento al momento en el que el vicio fue cometido, sin perjuicio de la convalidación
de actuaciones procedentes.
3. El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el
procedimiento” (119).
“Cuando deban resolverse una pluralidad de recursos administrativos que traigan causa de un
mismo acto administrativo y se hubiera interpuesto un recurso judicial contra una resolución administrativa
o bien contra el correspondiente acto presunto desestimatorio, el órgano administrativo podrá acordar la
suspensión del plazo para resolver hasta que recaiga pronunciamiento judicial.
2. El acuerdo de suspensión deberá ser notificado a los interesados” (120)
EL RECURSO DE ALZADA
El recurso de ALZADA se regula en los Arts 121 y 122.
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“Las resoluciones y actos –cualificados- a que se refiere el artículo 112.1, cuando no pongan fin a la vía
administrativa, podrán ser recurridos en alzada ante el órgano superior jerárquico del que los dictó. A estos
efectos, los Tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones Públicas y
cualesquiera otros que, en el seno de éstas, actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes
del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos.
2. El recurso podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el competente para
resolverlo (INTERPOSICIÓN).
Si el recurso se hubiera interpuesto ante el órgano que dictó el acto impugnado, éste deberá remitirlo al
competente en el plazo de diez días, con su informe y con una copia completa y ordenada del expediente.
El titular del órgano que dictó el acto recurrido será responsable directo del cumplimiento de lo previsto en el
párrafo anterior” (121).
“El plazo para la interposición del recurso de alzada será de un mes, si el acto fuera expreso. Transcurrido
dicho plazo sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será firme a todos los efectos. Así, en el caso de
no interponer el recurso de alzada en plazo, el acto deviene firme y consentido, y por lo tanto ya no es
recurrible, lo que es consecuente además con el artículo 28 LJCA cuando dispone que: “No es admisible el
recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores
definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y
forma.
Si el acto no fuera expreso el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de alzada en
cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se
produzcan los efectos del silencio administrativo.
2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que
recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el artículo 24.1,
tercer párrafo.
3. Contra la resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso
extraordinario de revisión, en los casos establecidos en el artículo 125.1” (122).
En materia tributaria, la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, regula especialidades del
recurso de alzada ordinario en el procedimientos de reclamaciones económico-administrativas regulación
que desarrolla Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria,
en materia de revisión en vía administrativa, aprobado por RD 520/2005, de 13 de mayo (artículo 61).
NOTA: el recurso de alzada no es desconocido en el ámbito de la SS pese a las particularidades existentes
en materia administrativa tal y como asi contenplan los Arts. 129 y ss LGSS. De hecho, este cauce
impugnatorio constituye la regla general en relación a los actos administrativos emitidos por la TGSS,
quedando básicamente relegado el ámbito del recurso de reposición a los actos del Director General.
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RECURSO POTESTATIVO DE REPOSICIÓN
La Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 y la Ley de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956 recogieron ya el recurso de reposición; si bien en
aquel momento el mismo tenía carácter obligatorio y no potestativo. Es decir, era preciso presentar el recurso
de reposición como requisito para interponer el recurso contencioso administrativo, en los casos en que dicho
recurso era viable.
El recurso potestativo de REPOSICIÓN se regula en los Arts 123 y 124.
“Los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa podrán ser recurridos potestativamente en
reposición ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden
jurisdiccional contencioso-administrativo.
No se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto expresamente o se haya
producido la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto” (123).
“El plazo para la interposición del recurso de reposición será de un mes, si el acto fuera expreso. Transcurrido
dicho plazo, únicamente podrá interponerse recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio, en su caso, de
la procedencia del recurso extraordinario de revisión.
Si el acto no fuera expreso, el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de reposición
en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se
produzca el acto presunto.
2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será de un mes.
3. Contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho recurso” (124).
El recurso de reposición es desde luego un recurso ordinario, al igual que el de alzada, en un doble
sentido. Primero, no procede contra actos firmes sino contra actos que no lo son; segundo, la reposición se
puede articular sobre la base de cualquier motivo de disconformidad a Derecho del acto recurrido, sin que
por tanto estemos ante un recurso que sólo pueda plantearse por motivos tasados, como sucede con el
recurso extraordinario de revisión de los artículos 118 y 119.
El artículo 14 del Decreto Legislativo 2/2004, que aprueba el texto refundido de la Ley de Haciendas
Locales, regula el recurso de reposición en esta materia. Y la peculiaridad, estriba en que este recurso de
reposición es obligatorio y no potestativo, salvo en el caso de los municipios regidos por el Título X de la Ley
7/1985; es decir, los llamados municipios de gran población, cuyo régimen fue introducido por la Ley 57/2003.
En efecto, en estos municipios se prevé la existencia de un órgano encargado de resolver las reclamaciones
económico administrativas y por ello en los mismos la reposición es potestativa; pero en los municipios de
régimen común dicha reposición es obligatoria.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN
El recurso EXTRAORDINARIO de REVISIÓN se regula en los Arts 125 y 126.
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Contra los actos firmes en vía administrativa podrá interponerse el recurso extraordinario de revisión ante el
órgano administrativo que los dictó, que también será el competente para su resolución, cuando concurra
alguna de las circunstancias siguientes:
a) Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos
incorporados al expediente.
b) Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores,
evidencien el error de la resolución recurrida.
c) Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por
sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.
d) Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia,
maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial
firme.
El recurso extraordinario de revisión se interpondrá, cuando se trate de la causa a) del apartado anterior,
dentro del plazo de cuatro años siguientes a la fecha de la notificación de la resolución impugnada. En los
demás casos, el plazo será de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la
sentencia judicial quedó firme.
Lo establecido en el presente artículo no perjudica el derecho de los interesados a formular la solicitud y la
instancia a que se refieren los artículos 106 y 109.2 de la presente Ley ni su derecho a que las mismas se
sustancien y resuelvan (125).
El órgano competente para la resolución del recurso podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite,
sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma,
cuando el mismo no se funde en alguna de las causas previstas en el apartado 1 del artículo anterior o en el
supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales.
El órgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revisión debe pronunciarse no sólo sobre
la procedencia del recurso, sino también, en su caso, sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto
recurrido.
Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposición del recurso extraordinario de revisión sin haberse
dictado y notificado la resolución, se entenderá desestimado, quedando expedita la vía jurisdiccional
contencioso-administrativa (126).
A modo de conclusión, subrayar que si bien y como decíamos a lo largo de la exposición de este tema, los
recursos admivos regulados en la LPAC se erigen en unas de las herramientas fundamentales a disposición
de los ciudadanos para hacer valer sus derechos en el ámbito de la SS, no son los únicos. Precisamente, si
antes nos referíamos a la TGSS, ahora hacemos lo propio pero con el INSS, o en su caso, ISM. En el ámbito
prestacional, los interesados cuentan con otro mecanismo fundamental conocido como reclamación previa
regulada en la Ley 36/2011 reguladora de la jurisdicción social, constituyendo este extremo una de las no
pocas particularidades que podemos advertir en la regulación de SS.
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LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA-ADMINISTRATIVA: OBJETO Y PLAZOS
DE INTERPOSICIÓN DEL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Comenzando con la NATURALEZA de la JURISDICCIÓN C-A: es una auténtica jurisdicción (considerable
como jurisdicción ordinaria); Difiere de las demás jurisdicciones (antes de acudir a esta juris, es preciso que
exista una actuación admiva); la stª es declarativa, esto es, su ejecución corresponde al órgano autor del acto
recurrido, o sea la AP); El proceso c-a no es una casación sino propiamente una primera instancia judicial, un
auténtico proceso entre partes.
Precisado lo anterior, al objeto del recurso contencioso-administrativo se refieren los Arts. 25 a 42 LJCA.
“El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y
con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya
sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto,
determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a
derechos o intereses legítimos.
2. También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones
materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley” (Art. 25 LJCA).
“Además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, también es admisible la de los
actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a
Derecho.
2. La falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que frente a ella
se hubiera interpuesto no impiden la impugnación de los actos de aplicación con fundamento en lo dispuesto
en el apartado anterior” (Art. 26 LJCA).
“Cuando un Juez o Tribunal de lo Contencioso-administrativo hubiere dictado sentencia firme estimatoria
por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada, deberá plantear la cuestión de ilegalidad
ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra la disposición, salvo lo dispuesto en los
dos apartados siguientes” (Art. 27 LJCA).
Igualmente, el artículo 28 LJCA señala que “no es admisible el recurso contencioso-administrativo
respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de
actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma”.
“Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en
virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en
favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la
Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la
reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un
acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad
de la Administración.
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2. Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta
no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contenciosoadministrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78” (Art. 29 LJCA).
“En caso de vía de hecho, el interesado podrá formular requerimiento a la Administración actuante,
intimando su cesación. Si dicha intimación no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de los diez
días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente recurso contenciosoadministrativo” (Art. 30 LJCA).
En cuanto la plazo para la interposición de este recurso, comenzar señalando que el proceso contenciosoadministrativo puede iniciarse, y de hecho es la regla general, mediante la PRESENTACIÓN DE UN SIMPLE
ESCRITO. En él, de acuerdo con el Art 45 LJCA el recurrente se limita a solicitar que se tenga por interpuesto
el recurso de que se trate, identificando la disposición o acto impugnado, la inactividad o la vía de hecho de
que se trate.
La LJCA permite, además, que el proceso se inicie directamente con la DEMANDA, cuando en el recurso
planteado no existan terceros interesados (45.5).
El PLAZO para la interposición del recurso contencioso administrativo, de conformidad con el Art 46 LJCA, es
de 2 meses, si fuera expreso (disposiciones y actos admivos). Si no lo fuera, el plazo es de 6 meses. En el
supuesto de recurso frente a la inactividad de la Administración, el plazo es tb de 2 meses. En los supuestos
de vía de hecho: 20 días desde la actuación administrativa si no hubiera requerimiento previo, o diez días
desde que haya transcurrido el plazo para contestar dicho requerimiento. Si el recurso es interpuesto por la
propia Administración en los supuestos de lesividad, el plazo de 2 meses se cuenta desde el día siguiente a
dicha declaración.