TEMA 7. EL PODER EJECUTIVO. EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO
Y EL CONSEJO DE MINISTROS. RELACIONES ENTRE EL GOBIERNO
Y LAS CORTES GENERALES. DESIGNACIÓN, CAUSAS DE CESE Y
RESPONSABILIDAD DEL GOBIERNO. EL CONSEJO DE ESTADO.
EL PODER EJECUTIVO
Al Gobierno se le dedican los Arts. 97 a 107 del Título IV de la CE así como la Ley 50/1997 del
Gobierno.
El Art 97 comienza señalando que “el Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y
militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la
Constitución y las leyes”.
En esta definición se puede contemplar, de un lado, la doble función del Gobierno; la de dirección política y
la función ejecutiva o de dirección administrativa, y, de otro, su doble posición constitucional, como órgano
propio y como cabeza de la Administración pública.
El propio legislador se ha hecho eco de esta distinción al elaborar separadamente la Ley del Gobierno (LG) y
la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE, derogada por
la ley 40/2015 que absorbe su contenido), diferenciando entre el papel constitucional, esencialmente político,
del Gobierno y el de la Administración, la cual aparece sometida a la dirección del primero y desarrolla
funciones ejecutivas de carácter administrativo.
El Art. 98.1 Ce establece que el “Gobierno se compone del Presidente, VicePresidente o VicePresidentes (en
su caso), Ministros y demás miembros que establezca la Ley”, que ratifica dicha composición manteniendo la
posibilidad de que haya o no VicePresidentes.
El Art 1 LGob reproduce el contenido del mentado artículo constitucional, adicionando que “Los miembros
del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas del Gobierno”.
Los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato
parlamentario, ni cualquier otra función pca que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil
alguna (Art 98.3). Será de aplicación el régimen de incompatibilidades de los altos cargos de la AGE (ley 5/06
regulación conflictos de intereses de miembros del gob y altos cargos AGE: derogada por ley 3/15).
EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO
Dirige la acción del gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo (98.2). Por su parte,
el Art 2 LGob señala que “El Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás
miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de los Ministros en su
gestión.
2. En todo caso, corresponde al Presidente del Gobierno:
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a) Representar al Gobierno.
b) Establecer el programa político del Gobierno y determinar las directrices de la política interior y
exterior y velar por su cumplimiento.
c) Proponer al Rey, previa deliberación del Consejo de Ministros, la disolución del Congreso, del
Senado o de las Cortes Generales.
d) Plantear ante el Congreso de los Diputados, previa deliberación del Consejo de Ministros, la
cuestión de confianza.
e) Proponer al Rey la convocatoria de un Referéndum consultivo, previa autorización del Congreso de
los Diputados.
f) Dirigir la política de defensa y ejercer respecto de las Fuerzas Armadas las funciones previstas en la
legislación reguladora de la defensa nacional y de la organización militar.
g) Convocar, presidir y fijar el orden del día de las reuniones del Consejo de Ministros, sin perjuicio de
lo previsto en el artículo 62.g) de la Constitución.
h) Refrendar, en su caso, los actos del Rey y someterle, para su sanción, las leyes y demás normas con
rango de ley, de acuerdo con lo establecido en los artículos 64 y 91 de la Constitución.
i) Interponer el recurso de inconstitucionalidad.
j) Crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos Ministeriales, así como las
Secretarías de Estado. Asimismo, le corresponde la aprobación de la estructura orgánica de la
Presidencia del Gobierno.
k) Proponer al Rey el nombramiento y separación de los VicePresidentes y de los Ministros.
l) Resolver los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los diferentes Ministerios.
m) Impartir instrucciones a los demás miembros del Gobierno.
n) Ejercer cuantas otras atribuciones le confieran la Constitución y las leyes”.
Al VicePresidente o VicePresidentes, cuando existan, les corresponderá el ejercicio de las funciones que les
encomiende el Presidente. Observándose, ese carácter facultativo de su existencia, del tenor literal del Art 98,
quedando a la elección del Presidente del Gobierno en cada caso concreto.
El VicePresidente que asuma la titularidad de un Departamento Ministerial, ostentará, además, la condición
de Ministro (señala el Art 3 LGob).
Los Ministros
Sus funciones se regulan en el Art. 4 de la Ley 50/1997 del Gobierno y los Arts. 57 y ss ley 40/2015 del sector
pco.
Como titulares de sus Departamentos, tienen competencia y responsabilidad en su esfera de actuación y les
corresponde: Desarrollar la acción del Gobierno en el ámbito de su Ministerio o ejercer la potestad
reglamentaria en sus materias de actuación. De acuerdo a la CE y la Ley 50/1997, además de los Ministros
titulares de un departamento, podrán existir Ministros sin cartera, a los que se les atribuirá la
responsabilidad de determinadas funciones gubernamentales determinándose por RD su ámbito de
competencias y estructura admiva (piénsese en el Ministro portavoz)(4 ley 50/97 nrd ley 40/15).
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En cualquier caso, además del Presidente, de los VicePresidentes que se determinen y de los Ministros
(tanto los titulares de alguna de las carteras ministeriales, como los Ministros sin cartera).
CONSEJO DE MINISTROS
Los órganos colegiados del Gobierno son el Consejo de Ministros y las Comisiones Delegadas del
Gobierno.
Al primero se refiere tanto la Constitución Española de 1978 (artículos 62, 88, 112, 115, 116) como la Ley
50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
El Art 88 CE dispone que “Los proyectos de ley serán aprobados en Consejo de Ministros, que los someterá al
Congreso, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse
sobre ellos”.
El Art. 112 CE prevé que “El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, puede
plantear ante el Congreso de los Diputados la cuestión de confianza sobre su programa o sobre una
declaración de política general. La confianza se entenderá otorgada cuando vote a favor de la misma la
mayoría simple de los Diputados”.
El Art 115 CE indica que “El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, y bajo su
exclusiva responsabilidad, podrá proponer la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales,
que será decretada por el Rey. El decreto de disolución fijará la fecha de las elecciones”.
El Art 116 CE “El estado de alarma será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de
Ministros por un plazo máximo de quince días, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido
inmediatamente al efecto y sin cuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo. El decreto
determinará el ámbito territorial a que se extienden los efectos de la declaración.
El estado de excepción será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros,
previa autorización del Congreso de los Diputados”.
El Art 1 LGob preceptua que Los miembros del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros y en Comisiones
Delegadas del Gobierno“.
El Art 5 LGob lista las funciones del Consejo de Ministros, cotemplando entre otras: Aprobar los proyectos de
ley y su remisión al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado; Aprobar el Proyecto de Ley de
Presupuestos Generales del Estado; Aprobar los Reales Decretos-leyes y los Reales Decretos Legislativos o
Acordar la negociación y firma de Tratados internacionales, así como su aplicación provisional.
Este mismo artículo expone que a las reuniones del Consejo de Ministros podrán asistir los Secretarios de
Estado y excepcionalmente otros altos cargos, cuando sean convocados para ello y que sus deliberaciones
serán secretas”.
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Por otro lado, en cuanto a las Comisiones delegadas de Gobierno, el Art. 6 LGob las configura como órganos
colegiados del Gobierno a los que les corresponde, examinar cuestiones de carácter general, estudiar asuntos
que requieran la elaboración de propuestas conjuntas y resolver asuntos que no requieran ser elevados al
Consejo de Ministros entre otras, siempre que afecten a varios Ministerios). Estas Comisiones delegadas
están reguladas en el Real Decreto 399/2020, de 25 de febrero, por el que se establecen las Comisiones
Delegadas del Gobierno (son 5):
Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.
Consejo de Seguridad Nacional en su condición de Comisión Delegada del Gobierno para
la Seguridad Nacional.
Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos de Inteligencia.
Comisión Delegada del Gobierno para el Reto demográfico.
Comisión Delegada del Gobierno para la Agenda 2030.
Por último, no confundir al Gobierno, con todos los órganos que penden de el, y que constituyen la
denominada Administración pública; en particular, con los órganos de colaboración y apoyo del
Gobierno (por su proximidad al mismo): Previstos en los Arts 7 a 10 de la ley 50/1997 y son:
– Secretarios de Estado: Órganos superiores de la AGE, responsables de la acción del Gobierno en un
sector específico (Art 7 LGob).
– Comisión Gral de Secretarios de Estado y SubSecretarios: que prepara las sesiones del Consejo de
Ministros (Art 8 LGob).
– Secretariado de Gobierno: Es 1 órgano de apoyo del Consejo de Ministros, de las Comisiones
delegadas y de la Comisión General de Secretarios de Estado y SubSecretarios (Art 9 LGob).
– Gabinetes: Son órganos de apoyo técnico y político al Presidente del Gobierno, los VicePresidentes,
los Ministros y los Secretarios de Estado (Art 10 LGob).
RELACIONES ENTRE EL GOBIERNO y LAS CORTES GENERALES
A estas relaciones se refiere el Título V de la CE.
El Gobierno responde solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados (Art 108 CE).
Las Cámaras y sus Comisiones podrán recabar, a través de los Presidentes de aquéllas, la información y
ayuda que precisen del Gobierno y de sus Departamentos y de cualesquiera autoridades del Estado y de
las Comunidades Autónomas (Artículo 109).
“Las Cámaras y sus Comisiones pueden reclamar la presencia de los miembros del Gobierno.
Los miembros del Gobierno tienen acceso a las sesiones de las Cámaras y a sus Comisiones y la facultad de
hacerse oír en ellas, y podrán solicitar que informen ante las mismas funcionarios de sus Departamentos”
(Artículo 110).
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“El Gobierno y cada uno de sus miembros están sometidos a las interpelaciones y preguntas que se
le formulen en las Cámaras. Para esta clase de debate los Reglamentos establecerán un tiempo mínimo
semanal.
Toda interpelación podrá dar lugar a una moción en la que la Cámara manifieste su posición”
(Artículo 111).
El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, puede plantear ante el
Congreso de los Diputados la cuestión de confianza sobre su programa o sobre una declaración de política
general. La confianza se entenderá otorgada cuando vote a favor de la misma la mayoría simple de los
Diputados (Artículo 112).
“El Congreso de los Diputados puede exigir la responsabilidad política del Gobierno mediante la
adopción por mayoría absoluta de la moción de censura.
La moción de censura deberá ser propuesta al menos por la décima parte de los Diputados, y habrá
de incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno.
La moción de censura no podrá ser votada hasta que transcurran cinco días desde su presentación.
En los dos primeros días de dicho plazo podrán presentarse mociones alternativas.
Si la moción de censura no fuere aprobada por el Congreso, sus signatarios no podrán presentar otra
durante el mismo período de sesiones” (Artículo 113).
“Si el Congreso niega su confianza al Gobierno, éste presentará su dimisión al Rey, procediéndose a
continuación a la designación de Presidente del Gobierno, según lo dispuesto en el artículo 99.
Si el Congreso adopta una moción de censura, el Gobierno presentará su dimisión al Rey y el
candidato incluido en aquélla se entenderá investido de la confianza de la Cámara a los efectos previstos en
el artículo 99. El Rey le nombrará Presidente del Gobierno” (Artículo 114).
“El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, y bajo su exclusiva
responsabilidad, podrá proponer la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales, que
será decretada por el Rey. El decreto de disolución fijará la fecha de las elecciones.
La propuesta de disolución no podrá presentarse cuando esté en trámite una moción de censura.
No procederá nueva disolución antes de que transcurra un año desde la anterior, salvo lo dispuesto
en el artículo 99, apartado 5” (Artículo 115).
“Una ley orgánica regulará los estados de alarma, de excepción y de sitio, y las competencias y
limitaciones correspondientes.
El estado de alarma será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de
Ministros por un plazo máximo de quince días, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido
inmediatamente al efecto y sin cuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo. El decreto
determinará el ámbito territorial a que se extienden los efectos de la declaración.
El estado de excepción será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de
Ministros, previa autorización del Congreso de los Diputados. La autorización y proclamación del estado de
excepción deberá determinar expresamente los efectos del mismo, el ámbito territorial a que se extiende y su
duración, que no podrá exceder de treinta días, prorrogables por otro plazo igual, con los mismos requisitos.
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El estado de sitio será declarado por la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados, a
propuesta exclusiva del Gobierno. El Congreso determinará su ámbito territorial, duración y condiciones.
No podrá procederse a la disolución del Congreso mientras estén declarados algunos de los estados
comprendidos en el presente artículo, quedando automáticamente convocadas las Cámaras si no estuvieren
en período de sesiones. Su funcionamiento, así como el de los demás poderes constitucionales del Estado, no
podrán interrumpirse durante la vigencia de estos estados.
Disuelto el Congreso o expirado su mandato, si se produjere alguna de las situaciones que dan lugar
a cualquiera de dichos estados, las competencias del Congreso serán asumidas por su Diputación
Permanente.
La declaración de los estados de alarma, de excepción y de sitio no modificarán el principio de
responsabilidad del Gobierno y de sus agentes reconocidos en la Constitución y en las leyes” (Artículo 116).
DESIGNACIÓN, CAUSAS DE CESE Y RESPONSABILIDAD DEL GOBIERNO
Los requisitos para ser miembro del Gobierno se regulan en el Art. 11 Ley 50/1997 siendo estos: ser español,
mayor de edad, disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo, así como no estar inhabilitado para
ejercer empleo o cargo público por sentencia judicial firme y reunir el resto de requisitos de idoneidad
previstos en la Ley 3/2015, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado.
“El nombramiento y cese del Presidente del Gobierno se producirá en los términos previstos en la
Constitución.
2. Los VicePresidentes y Ministros serán nombrados y separados por el Rey, a propuesta del Presidente
del Gobierno. El nombramiento conllevará el cese en el puesto que, en su caso, se estuviera
desempeñando, salvo cuando en el caso de los VicePresidentes, se designe como tal a un Ministro que
conserve la titularidad del Departamento. Cuando el cese en el anterior cargo correspondiera al Consejo
de Ministros, se dejará constancia de esta circunstancia en el nombramiento del nuevo titular. La
separación de los Ministros sin cartera llevará aparejada la extinción de dichos órganos.
3. La separación de los VicePresidentes del Gobierno llevará aparejada la extinción de dichos órganos,
salvo el caso en que simultáneamente se designe otro VicePresidente en sustitución del separado.
4. Por Real Decreto se regulará el estatuto que fuera aplicable a los Presidentes del Gobierno tras su cese”
(Art 12 LGob).
En los casos de vacante, ausencia o enfermedad, las funciones del Presidente del Gobierno serán asumidas
por los VicePresidentes, de acuerdo con el correspondiente orden de prelación, y, en defecto de ellos, por los
Ministros, según el orden de precedencia de los Departamentos.
2. La suplencia de los Ministros, para el despacho ordinario de los asuntos de su competencia, será
determinada por Real Decreto del Presidente del Gobierno, debiendo recaer, en todo caso, en otro miembro
del Gobierno. El Real Decreto expresará entre otras cuestiones la causa y el carácter de la suplencia.
3. No se entenderá por ausencia la interrupción transitoria de la asistencia a la reunión de un órgano
colegiado. En tales casos, las funciones que pudieran corresponder al miembro del gobierno durante esa
situación serán ejercidas por la siguiente autoridad en rango presente (Art 13 LGob).
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“Los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras funciones representativas que las propias del
mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad
profesional o mercantil alguna.
2. Será de aplicación, asimismo, a los miembros del Gobierno el régimen de incompatibilidades de los
altos cargos de la Administración General del Estado” (Art 14 LGob).
El Art 15 LGob se refiere a los Secretarios de Estado y el Art 16 a los directores de Gabinetes.
“Los Secretarios de Estado son nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros, aprobado
a propuesta del Presidente del Gobierno o del miembro del Gobierno a cuyo Departamento pertenezcan.
2. La suplencia de los Secretarios de Estado del mismo Departamento se determinará según el orden de
precedencia que se derive del Real Decreto de estructura orgánica del Ministerio.
3. Los Secretarios de Estado dependientes directamente de la Presidencia del Gobierno serán suplidos por
quien designe el Presidente
4. Es de aplicación a los Secretarios de Estado el régimen de incompatibilidades previsto para los altos cargos
de la Administración General del Estado” (Art. 15 LGob).
“Los Directores de los Gabinetes del Presidente, de los Vicepresidentes y de los Ministros serán nombrados y
separados por Real Decreto aprobado en Consejo de Ministros.
2. Los Directores de Gabinete de los Secretarios de Estado serán nombrados por Orden Ministerial, previo
conocimiento del Consejo de Ministros.
3. Los Directores de los Gabinetes cesarán automáticamente cuando cese el titular del cargo del que
dependen. En el supuesto del Gobierno en funciones continuarán hasta la formación del nuevo Gobierno
4. Los funcionarios que se incorporen a los Gabinetes a que se refiere este artículo pasarán a la situación de
servicios especiales, salvo que opten por permanecer en la situación de servicio activo en su Administración
de origen.
Del mismo modo, el personal no funcionario que se incorpore a estos Gabinetes tendrá derecho a la reserva
del puesto y antigüedad, conforme a lo dispuesto en su legislación específica”
Por último en cuanto a la RESPONSABILIDAD, 3 principios configuran el funcionamiento del Gobierno: el
principio de dirección presidencial, que otorga al Presidente del Gobierno la competencia para determinar las
directrices políticas que deberá seguir el Gobierno y cada uno de los Departamentos; la colegialidad y
consecuente responsabilidad solidaria de sus miembros; y, por último, el principio departamental que otorga
al titular de cada Departamento una amplia autonomía y responsabilidad en el ámbito de su respectiva
gestión.
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El Art. 2 LGob señala que “El Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás
miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de los Ministros en su
gestión”.
El Art. 4 LGob prevé que “Los Ministros, como titulares de sus Departamentos, tienen competencia y
responsabilidad en la esfera específica de su actuación. Además de los Ministros titulares de un
Departamento, podrán existir Ministros sin cartera, a los que se les atribuirá la responsabilidad de
determinadas funciones gubernamentales.”.
EL CONSEJO DE ESTADO
La Constitución ya hace referencia al mismo, donde el Art. 107 prescribe que «El Consejo de Estado
es el supremo órgano consultiva del Gobierno. Una Ley Orgánica regulará su composición y competencia».
El constituyente de 1978 quiso, de esta forma, otorgar relevancia constitucional a un órgano de gran
tradición en España y que durante siglos ha ejercido el monopolio de la Función consultiva. De hecho, el
Consejo de Estado es una de las instituciones más antiguas de España. Sus antecedentes pueden rastrearse
hasta el Aula Regia en el s V –visigodos-. En el reino de Castilla se constituyó un Consejo en 1188, del que
derivarán los sucesivos Consejos creados o reformados por los últimos monarcas castellanos. En cualquier
caso, la fundación del Consejo de Estado, con este nombre, se atribuye al emperador Carlos V, en el año
1526.
Hoy, la panorámica actual, muestra que la Función consultiva es ejercida, además de por el Consejo
de Estado, por los Consejos Consultivos de la práctica totalidad de las CCAA (el Estado no monopoliza la
Función consultiva). En definitiva, el ejercicio de la Función consultiva ha experimentado, por tanto, una
profunda transformación durante el período de vigencia de la Constitución de 1978. Si bien, la «Función
consultiva» por antonomasia se identifica con la que ha venido ejerciendo el Consejo de Estado.
El mandato constitucional del Art 107 ha sido cumplido por la LO 3/1980 del Consejo de Estado
desarrollada por el RD 1674/1980, por el que se aprueba el Reglamento orgánico del Consejo de Estado
(ambos modificados por la LO 3/2004, que, entre otras cosas, incorporó a los ex Presidentes del Gobierno
como Consejeros natos con carácter vitalicio y creó como nuevo órgano del Consejo la Comisión de
Estudios). Asimismo, destacar el Real Decreto 934/2020, por el que se crea la Sección Novena del Consejo de
Estado, al objeto de actualizar la estructura del Consejo de Estado para adaptarla al volumen y complejidad
de las consultas dirigidas a esta institución.
El Art 1 de la citada LO reza que: “Ejerce la Función consultiva con autonomía orgánica y funcional”.
“Velará por la observancia de la Constitución y del resto del OJ, valorando los aspectos de oportunidad y
conveniencia” (2 LO).
“Las consultas que se remitan al Consejo serán preceptivas, cuando en la LO u otras leyes se establezca, y
facultativas en los demás casos. Los dictámenes del Consejo de Estado no serán vinculantes, salvo que la ley
disponga lo contrario.
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Los asuntos en q hubiera dictaminado el pleno del Consejo de Estado no podrán remitirse a informe de
ningún otro Cuerpo u órgano de la Administración del Estado. Aquellos en los que hubiera dictaminado la
Comisión permanente sólo podrán ser informados por el Consejo de Estado en Pleno. En los casos en que,
siendo preceptiva la consulta al Consejo de Estado, el Ministro consultante disienta del parecer de éste, será
preceptiva su aprobación por el Consejo de Ministros” (2.2).
El Consejo de Estado realizará por si o bajo su dirección los estudios, informes o memorias que el Gobierno
le solicite y elaborará las propuestas legislativas o de reforma constitucional que el anterior le encomiende
(2.3)
En cuanto a su composición y organización, los Arts 3 al 15 de la LO, prescriben que el Consejo de
Estado actúa en Pleno, en Comisión permanente o en Comisión de estudios, pudiendo actuar en Secciones
con arreglo a lo que dispone su Reglamento.
Los Arts 16 a 19 contemplan lo relativo al funcionamiento. Los Arts 20 y ss establecen sus
competencias, destacando los Art 21 y 22 que precisan aquellos asuntos en los que el Consejo de Estado en
Pleno y en Comisión permanente deberán ser consultados respectivamente. “La Comisión de estudios
ordenará, dirigirá y supervisará la realización de estudios, informes o memorias encargados por el
Gobierno” (Art 23)
Por último, señalar que de toda la documentación emanada del Consejo de Estado, queda constancia
en la base de dictámenes prevista en el Art 132.2 Reglamento.