TEMA 9. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO. LAS
COMUNIDADES AUTÓNOMAS. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA. LA DELIMITACIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO Y LAS
COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LOS
ESTATUTOS DE AUTONOMÍA. LA ADMINISTRACIÓN LOCAL: EL
MUNICIPIO. LA PROVINCIA.
LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO
La organización territorial del Estado que aparece consagrada en los artículos 1 (unidad nacional), 2
y 137 de la CE.
En particular, el Art 1.2 CE establece que “la soberanía reside en el pueblo español del que emanan
los poderes del estado”. Unidad que se conjuga con la autonomía en el Art 2 que señala que “la Constitución
se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española, patria común e indivisible de todos los
españoles que reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la
integran y la solidaridad entre todas ellas”; precepto desarrollado por el título VIII y su central Art 137 que
describe el estado descentralizado o Estado de las Autonomías: “el Estado se organiza territorialmente en
municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades
gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses».
El modelo de Estado está delineado en la Constitución de forma imprecisa. Sabemos que es un Estado de
Derecho, social y democrático (Art. 1.1) y que su forma política es la Monarquía parlamentaria (Art 1.3). Pero
no sabemos con certeza si es un Estado unitario o federal o un tipo intermedio que participa de algunas notas
de ambos. La Constitución no se define en este punto ni acuña un nombre distintivo que caracterice la
peculiar estructura del Estado español, en contraste con la Constitución de 1931 que lo denominó «Estado
integral».
En resumen, nos encontramos ante un modelo de Estado constitucionalmente innominado al que el Tribunal
Constitucional denomina «Estado de las Autonomías». La razón de la selección de este término se halla en la
introducción por la CE en la organización territorial un nuevo Ente, distinto de la provincia y del Municipio,
que es la Comunidad Autónoma, al que dedica el Capítulo III de su Titulo VIII.
Por otro lado, el principio de autonomía, afirma el Tribunal Constitucional en su sentencia 28 de Julio de
1981, «es uno de los principios estructurales básicos de nuestra Constitución».
El principio de autonomía da lugar a una distribución en cascada del poder. Efectivamente, la
Constitución, dice la STC 32/1981, configura una distribución vertical del poder público entre entidades de
distinto nivel, que son fundamentalmente el Estado titular de la soberanía; las Comunidades Autónomas,
caracterizadas por su autonomía política y las provincias y municipios, dotados de autonomía
administrativa de distinto ámbito … De aquí, pueden extraerse dos notas básicas del ppo de autonomía: por
un lado, el carácter político de la misma para las CCAA, mientras que para las EELL solo proyecta una
dimensión administrativa; y por otro lado, su carácter limitado que según la STC 2/2/81 va implícito en el
mismo concepto de la autonomía la cual solo puede predicarse dentro de la soberanía nacional.
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LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
Dicho esto, la Constitución prevé de forma transitoria dos tipos de CCAA, por un lado, las que
podían acceder de inmediato al techo máximo de autonomía, esto es las CCAA de primer grado en virtud de
los Arts 151, DA 1ª y DT 2ª, lo que se tradujo en la disfrute de todas las competencias, incluidas las no
reservadas al Estado por el Art 149 de modo automático; y por otro, las denominadas CCAA de 2º grado del
Art 143 y DT 1, que sólo transcurridos 5 años podían adquirir todas las competencias posibles y incluidas las
del Art 149, consecuencia del mandato contenido en el párrafo segundo del art 148.
Sin embargo, la inicial asimetría constitucional derivada de la previsión de dos tipos de CCAA con
competencias diversas, ha quedado agotada en la actualidad, derivando en una notable homogeneidad o
simetría constitucional. Hoy, rige el principio dispositivo en cuya virtud, corresponde a cada Estatutos
decidir que competencias son asumidas dentro de las posibles, con qué carácter (exclusivas o no) y con qué
funciones (legislativas o no).
En cuanto a la ESTRUCTURA, la CE de 1.978. en su artículo 149.1.18 reconoce como competencia
exclusiva del Estado las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, mientras que el artículo
148.1.1 posibilita que las Comunidades Autónomas asuman la competencia para organizar sus instituciones
de autogobierno dentro del parámetro del artículo 152 (para las CCAA de primer grado del Art 151 CE) el
cual establece una organización institucional autonómica basada en un Consejo de Gobierno, un Presidente,
una Asamblea Legislativa y un Tribunal Superior de Justicia. Para las CCAA de 2º grado del Art 143, se
hace una remisión en blanco, aunque respetándose los ppos de democracia y participación. Si bien, a la
postre, se dotarían de idéntico sistema institucional.
La CE contempla 2 listas de competencias:
La 1ª lista (la del Art 148 CE) era de hecho, una DT y así aparecía formalmente en los primeros borradores
de la CE. Es la lista de competencias que podían asumir todas las CCAA y al mismo tiempo, la única lista
de competencias asumibles inicialmente por la CCAA 2º grado. Competencias que podían ser exclusivas
si no chocaban con títulos competenciales estatales del Art. 149.1 CE y que podían incluir función
legislativa y de gestión. Pero si esas competencias afectaban a títulos competenciales estatales serían
competencias compartidas; compartición que se articula bien recurriendo a la fórmula: “bases” o
“legislación básica” (el Estado fija el marco normativo dentro del cual pueden legislar las CCAA) o a la de
legis y desarrollo (el Estado legisla y las CCAA ejecutan esa legislación).
La 2ª lista (la del Art. 149 CE) es en principio, la lista de las competencias estatales. Listado que en ppo,
excluye toda participación autonómica, pero se contemplan también otros casos en los que sí se permite la
asunción autonómica de ciertas funciones, aunque en principio, solo por las CCAA de primer grado.
Cuando eso sea posible las competencias autonómicas son necesariamente compartidas en los términos
del propio art. 149, articulándose en virtud de alguna de las fórmulas mencionadas con anterioridad.
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LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
Respecto a los caracteres de los EEAA, en base a la CE podemos destacar que los anteriores son reflejo de:
1. La Asamblea legislativa
La Asamblea es el parlamento autonómico unicameral, que en las distintas comunidades se
denomina de diferentes formas:
• Parlamento: Andalucía, Canarias, Cantabria, Cataluña, Galicia, Islas Baleares, La Rioja, Navarra y
País Vasco.
• Cortes: Aragón, Castilla-La Mancha, Castilla y León, y Comunidad Valenciana.
• Asamblea: Extremadura, Comunidad de Madrid y Región de Murcia.
• Junta General: Asturias.
El sistema de elección de los miembros es por sufragio universal, siguiendo el mismo régimen de
incompatibilidad e inelegibilidad que las Cortes Generales.
Las comunidades autónomas gozan de potestad legislativa, la cual reside en su Asamblea. Además de
otras funciones: presupuestarias, control del ejecutivo autonómico, elección del gobierno, del Presidente
del ejecutivo, participación en las reformas de la Constitución, control de la constitucionalidad de Leyes y
disposiciones con fuerza de Ley, participación en la composición del Senado.
2. Poder ejecutivo
Nombramiento del Presidente autonómico
Una vez celebradas las elecciones y constituida la Asamblea Legislativa, su presidente propone a uno o
varios candidatos, según las distintas comunidades. Estos candidatos se someten a votación, resultando
elegido el que sea apoyado por mayoría absoluta en primera votación y si ninguno la obtuviese, en
segunda por mayoría simple.
Dirección del Consejo de Gobierno y suprema representación de la Comunidad, representación del Estado
en la comunidad autónoma. Promulga y ordena la publicación de las Leyes y del nombramiento del poder
judicial en la comunidad.
El Consejo de Gobierno
Es el máximo órgano ejecutivo colegiado de la Comunidad autónoma. Sus funciones son la administración
civil, ejecución de las leyes y reglamentación. Los miembros responden ante el Tribunal Superior de
Justicia, tanto en el ámbito civil, como penal. Están sometidos a control político a través de la cuestión de
confianza y la moción de censura. Está presidido por el Presidente de la Comunidad Autónoma, que
nombra y cesa a sus miembros.
3. Otros órganos
Las Comunidades pueden crear sus propios Tribunales de Cuentas, Defensores del Pueblo (en Aragón es
la figura del Justicia de Aragón quien cumple con ese deber además de ser la tercera autoridad junto al
Presidente de la Diputación General de Aragón y al presidente de las Cortes de Aragón) y otros
organismos para su buen funcionamiento.
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1.-Autonomía normativa: Aparece reconocida implícitamente en el Art 152, cuando se refiere a la
Asamblea Legislativa que deberá regularse en los Estatutos de régimen especial del Art.151-2), así
como en el artículo 153 a) al reconocer al Tribunal Constitucional la tarea de controlar la
constitucionalidad de las disposiciones normativas con fuerza de ley de las CC.AA.
2.-Autonomía Financiera: Se manifiesta en el artículo 156: «Las Comunidades Autónomas gozarán de
autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios
de coordinación con la Hacienda Estatal y de solidaridad entre todos los españoles».
En el Título VIII, los Arts. 138 y 139 concretan este principio, y el Art. 158.2 prevé, para hacerlo
efectivo el Fondo de Compensación Interterritorial.
3.-Autonomía organizatoria: Se regula en el artículo 147.2, al reconocer una potestad de organización
a las CCAA, concretamente al referirse a la denominación, organización y sede de las instituciones
autonómicas, así como las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución.
4.- Autonomía administrativa: Se recoge en el artículo 152, al mencionar a los órganos de las
Comunidades Autónomas, estableciéndose un Consejo de Gobierno, con funciones ejecutivas y
administrativas, y en el artículo 153 al recoger de forma expresa la potestad de dictar normas
reglamentarias.
Preceptúa el Art 147 CE que “dentro de los términos de la presente Constitución, los Estatutos serán
la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como
parte integrante de su ordenamiento jurídico.
Los Estatutos de autonomía deberán contener:
a) La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica.
b) La delimitación de su territorio.
c) La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias.
d) Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el
traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.
La reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en todo caso,
la aprobación por las Cortes Generales, mediante ley orgánica”.
Desarrollando el CONTENIDO mencionado, respecto a la denominación, el Art 147 indica que ha de ser la que
mejor corresponda a su identidad histórica, lo que deja un ancho campo a la interpretación. En gral, se han
adoptado denominaciones de ámbito geográfico ya acreditadas sin problemática especial.
En cuanto a la delimitación territorial, según la STC 99/1986 la necesidad de que los Estatutos contengan la
delimitación del territorio de la Comunidad se traduce en la inclusión de los límites geográficos
correspondientes en su norma institucional básica. El criterio más común, seguido en casi todos los Estatutos,
consiste en diferir la delimitación territorial a las dos entidades administrativas menores preexistentes: la
Provincia y el Municipio
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En lo que se refiere a su organización política, esta aparece prefigurada con diferente detalle en la CE. Exige
que las CCAA de primer grado cuenten con una Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal; un
Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y admivas, y un Presidente elegido por la Asamblea de entre
sus miembros y nombrado por el rey (Art 152). Estos mínimos organizativos, no alcanzan, sin embargo, a las
CCAA de 2º grado. En su caso, la CE hace una remisión en blanco a los Estatutos que, pueden llenarse con
diferentes contenidos siempre que no dañen los ppos de democracia y representación.
En relación a las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Const y las bases para el traspaso
de los servicios correspondientes. Por lo que respecta a las competencias asumidas, se acude al Art. 148.1 de
la CE que establece las competencias que pueden asumir las CCAA y al 149.1 que determina las
competencias exclusivas del Estado. Por último, el traspaso de los servicios correspondientes a las
competencias se llevará a cabo por medio de Decretos de Transferencias.
Por último, en todos los Estatutos aprobados, es posible detectar, junto al contenido básico y típico, algunas
ns que exceden del encargo constitucional conferido a los Estatutos. Por eje:
i. Ns estatutarias que contienen regulaciones per saltum respecto de la ley estatal que es la que
debería contenerlas en primer lugar, pues es a la que la Const se remite (por eje: la regulación de
las policías autonómicas en los Estatutos vasco y catalán..)
ii. Pueden hallarse en los estatutos ns que parecen contener mandatos dirigidos a la Adm estatal, lo
que excede de su función de regular las instituciones de autogobierno de la CA (Art 23 Estatuto
País vasco: la adm civil del Estado en el territorio vasco se acomodará al ámbito geográfico de la
CA).
La C.E. reconoce varios tipos de Estatutos, estableciendo un procedimiento diferente para aprobar
cada uno de ellos:
1.-Estatutos excepcionales: Son impuestos por las Cortes Generales sin intervención alguna de los
Entes interesados. Su justificación es el interés nacional, que sólo las Cortes Generales podrán determinar
(Artículo 144. b) CE para territorios no integrados en la organización provincial).
2.- Estatutos de régimen normal: para las CCAA del Art 143, el proyecto de Estatutos será elaborado
por una Asamblea compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias
afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas y será elevado a las Cortes Generales para su
tramitación como ley –orgánica- (Artículo 146 CE)
3.- Estatutos de régimen especial: Para los territorios que en el pasado hubieran plebiscitado
afirmativamente proyectos de Estatuto de Autonomía, y cuenten al tiempo de promulgarse la Constitución,
con regímenes provisionales de autonomía. (Disposición Transitoria 2ª, que se refiere a Cataluña, País Vasco
y Galicia), además de los territorios que accedan a la autonomía a través del procedimiento establecido en el
artículo 151.1 (Andalucía), el procedimiento se inicia con la convocatoria del Gobierno a los diputados y
senadores para que se constituyan en Asamblea y elaboren el proyecto de Estatuto, el cual será remitido a la
Comisión Constitucional del Congreso, en donde de común acuerdo con una delegación de la Asamblea se
realizará su formulación definitiva. Dicho texto será sometido a referéndum del cuerpo electoral del ámbito
territorial del Estatuto, Una vez aprobado por mayoría de votos emitidos en cada provincia, será elevado a
las Cortes Generales para su aprobación.
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REFORMA.
Los Estatutos regulan su propio mecanismo de reforma. La Constitución prevé dos:
1. El General para las CCAA que accedieron a la autonomía vía Art. 143.2 CE y que se contiene en el
147.3: “la reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en
todo caso, la aprobación por las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica”.
2. El especial, reservado a los Estatutos aprobados vía Art. 151.1 y establecido en el 152.2: “una vez
sancionados y promulgados los respectivos Estatutos, solamente podrán ser modificados mediante los
procedimientos en ellos establecidos y con referéndum entre los electores inscritos en los censos
correspondientes”.
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO Y LAS
COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LOS
ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
El Sistema de distribución de competencias viene contemplado fundamentalmente, en los Arts 148
y 149 CE; si bien, precisa el Art 147 que son los EEAA las normas llamadas a fijar las competencias asumidas
dentro del marco establecido en la CE. La reserva que la CE hace al estatuto no es absoluta, de modo que las
leyes estatales, en ocasiones, podrán intervenir ejerciendo una función atributiva de competencias y en otras
una función delimitadora de las mismas (se esta haciendo referencia a las leyes marco, a las LO de
transferencia y a las leyes de armonización previstas en el Art 150).
Y, pese a que aparentemente la CE acoge el sistema de enumeración bilateral o de doble lista, se puede
observar que el único artículo verdaderamente decisivo para la distribución de competencias es el Art 149,
fijando las competencias exclusivas del Estado, ya que las CCAA no tienen aseguradas por la CE ninguna
competencia obligatoria.
La CE contempla 2 listas:
La 1ª lista (la del Art 148 CE) era de hecho, una DT y así aparecía formalmente en los primeros
borradores de la CE. Es la lista de competencias que podían asumir todas las CCAA y al mismo tiempo, la
única lista de competencias asumibles inicialmente por las CCAA de 2º grado. Competencias que podían ser
exclusivas si no chocaban con títulos competenciales estatales del Art. 149.1 CE y que podían incluir función
legislativa y de gestión. Pero si esas competencias afectaban a títulos competenciales estatales serían
competencias compartidas; compartición que se articula bien recurriendo a la fórmula: “bases” o “legislación
básica” (el Estado fija el marco normativo dentro del cual pueden legislar las CCAA) o a la de legislación y
desarrollo (el Estado legisla y las CCAA ejecutan esa legislación).
Estas materias (Art. 148 CE) son las siguientes:
1. Organización de sus instituciones de autogobierno.
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2. Las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio y, en general, las
funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las Corporaciones locales y
cuya transferencia autorice la legislación sobre Régimen Local.
3. Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.
4. Las obras públicas de interés de la Comunidad Autónoma en su propio territorio.
5. Los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la
Comunidad Autónoma y, en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos medios o
por cable.
6. Los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos y, en general, los que no desarrollen
actividades comerciales.
7. La agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía.
8. Los montes y aprovechamiento forestales.
9. La gestión en materia de protección del medio ambiente.
10. Los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y
regadíos de interés de la Comunidad Autónoma; las aguas minerales y termales.
11. La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y la pesca fluvial.
12. Ferias interiores.
13. El fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos
marcados por la política económica nacional.
14. La artesanía.
15. Museos, bibliotecas y conservatorios de música de interés para la Comunidad Autónoma.
16. Patrimonio monumental de interés de la Comunidad Autónoma.
17. El fomento de la cultura, de la investigación y, en su caso, de la enseñanza de la lengua de la
Comunidad Autónoma.
18. Promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial.
19. Promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio.
20. Asistencia social.
21. Sanidad e higiene.
22. La vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones. La coordinación y demás facultades en
relación con las policías locales en los términos que establezca una ley orgánica.
La 2ª lista (la del Art. 149 CE) es en principio, la lista de las competencias estatales. Listado que en
ppo, excluye toda participación autonómica, pero se contemplan también otros casos en los que sí se permite
la asunción autonómica de ciertas funciones, aunque en principio, solo por las CCAA de primer grado.
Cuando eso sea posible las competencias autonómicas son necesariamente compartidas en los términos del
propio Art. 149, articulándose en virtud de alguna de las fórmulas mencionadas con anterioridad.
Tener en cuenta, que el mencionado artículo 149 CE, comienza siendo equívoco porque, a pesar de su
dicción literal (cuando dice: el Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias), el Estado no
tiene sobre las materias de esa lista una competencia exclusiva en el sentido de competencia plena y que
excluya a las CCAA, puesto que el Art. 149.1 admite en muchos casos la participación competencial de éstas.
El TC ha aludido al “carácter marcadamente equívoco” de la cláusula de exclusividad.
Las materias sobre las que el Estado tiene competencia exclusiva, según el artículo 149, son las siguientes:
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1. La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el
ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.
2. Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo.
3. Relaciones internacionales.
4. Defensa y Fuerzas Armadas.
5. Administración de Justicia.
6. Legislación mercantil, penal y penitenciaria; legislación procesal, sin perjuicio de las necesarias
especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las
Comunidades Autónomas.
7. Legislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades
Autónomas.
8. Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las
Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan. En
todo caso, las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, relaciones
jurídico-civiles relativas a las formas de matrimonio, ordenación de los registros e instrumentos
públicos, bases de las obligaciones contractuales, normas para resolver los conflictos de leyes y
determinación de las fuentes del Derecho, con respeto, en este último caso, a las normas de
derecho foral o especial.
9. Legislación sobre propiedad intelectual e industrial.
10. Régimen aduanero y arancelario; comercio exterior.
11. Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenación del crédito, banca y
seguros.
12. Legislación sobre pesas y medidas, determinación de la hora oficial.
13. Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
14. Hacienda general y Deuda del Estado.
15. Fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica.
16. Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la sanidad. Legislación sobre productos
farmacéuticos.
17. Legislación Básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de
sus servicios por las Comunidades Autónomas.
18. Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus
funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante
ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la
organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa;
legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad
de todas las Administraciones públicas.
19. Pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se atribuyan a
las Comunidades Autónomas.
20. Marina mercante y abanderamiento de buques; iluminación de costas y señales marítimas;
puertos de interés general; aeropuertos de interés general; control del espacio aéreo, tránsito y
transporte aéreo, servicio meteorológico y matriculación de aeronaves.
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21. Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad
Autónoma; régimen general de comunicaciones; tráfico y circulación de vehículos a motor;
correos y telecomunicaciones; cables aéreos, submarinos y radiocomunicación.
22. La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las
aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, y la autorización de las instalaciones
eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga
de su ámbito territorial.
23. Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las
Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. La legislación básica
sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias.
24. Obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma.
25. Bases del régimen minero y energético.
26. Régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos.
27. Normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los medios de
comunicación social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y ejecución
correspondan a las Comunidades Autónomas.
28. Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la
expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por
parte de las Comunidades Autónomas.
29. Seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades
Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que
disponga una ley orgánica.
30. Regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y
profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución a fin de
garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.
31. Estadística para fines estatales.
32. Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum.
Sin embargo, hay que tener en cuenta que este reparto competencial recogido en los Art. 148 y 149 NO es
inamovible, y puede verse afectado mediante una serie de técnicas constitucionalmente reconocidas: las
Leyes Marco, las Leyes de Transferencia o Delegación y las Leyes estatales de Armonización (a que se refieren
los 3 primeros apartados del Art 150 CE).
Por último señalar que el Art. 149.3 establece que “El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del
derecho de las CCAA”.
Respecto a la distribución competencial en los EEAA, me remito a lo desarrollado en el epígrafe anterior.
LA ADMINISTRACIÓN LOCAL: EL MUNICIPIO.
Hasta aquí, se ha abordado la distribución de competencias entre la AGE y las CCAA. No obstante, en
relación a las competencias de las Administraciones locales, la CE de 1978, contempla las bases de la Adm
local en el Título VIII (capítulo II). En cumplimiento del mandato constitucional, las CG aprobaron la Ley
7/1985 reguladora de las bases del régimen local, derogando la normativa anterior. Esta última ha sido
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modificada entre otras, por la Ley 57/2003 de medidas para la modernización del gobierno local, Ley 27/13
de racionalización y sostenibilidad de la Adm local. Precisamente, la LBRL es la que contempla todas las
competencias de las entidades locales.
El origen de la Adm local se encuentra en el municipio medieval, un ámbito de autogobierno donde
las ciudades tienen la posibilidad de aliarse con el rey en contra de los señores feudales, o en el caso español,
contra los reinos musulmanes.
La construcción moderna de nuestro régimen local se efectúa sobre el modelo francés, es el esquema
napoleónico de estricto control el recogido en las primeras regulaciones del s XIX y el que sigue vigente
hasta 1870 y en la práctica hasta el Estatuto municipal de 1924.
Con el estatuto, se instaura un sistema autonomista. El municipio es definido como entidad natural
reconocida por la ley, se fija un sistema democrático para el nombramiento de autoridades y se posibilita el
reconocimiento de la variedad local.
La CE de 1978, contempla las bases de la Adm local en el Título VIII (capítulo II). En cumplimiento
del mandato constitucional, las CG aprobaron la ley 7/1985 reguladora de las bases del régimen local,
derogando la normativa anterior. Esta última ha sido modificada entre otras, por la Ley 57/2003 de medidas
para la modernización del gob local, la Ley 27/13 de racionalización y sostenibilidad de la Adm local (entre
otras novedades, introduce la posibilidad de que por convenio, las EELL puedan atribuir a las CCAA
respectivas la compe de mantenimi de los centros de salud de atención primaria; o, la encomienda a estas
últimas de la compe correspondiente al control de los alimentos y bebidas) o la Ley 40/2015 reguladora del
sector pco (deroga su Art 87). Otras normas de relevancia: el Real Decreto Legislativo 781/1986 por el que se
aprueba el Texto refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local; o el Real
Decreto 2568/1986 por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen
jurídico de las EELL.
Asimismo, no olvidar la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, de la Jefatura
del Estado, ratificada por instrumento de 20 de Enero de 1988.
Volviendo con la CE, el anterior Título VIII en su capítulo I “principios generales” señala en su Art
137 que “el estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y en las CCAA que se constituyan.
Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”.
Sobre esa base, a continuación, el Cap II (Arts 140 a 142), precisa lo ss:
“La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica
plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los
Alcaldes y los Concejales. Los Concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio
universal igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la Ley. Los Alcaldes serán elegidos por los
Concejales o por los vecinos. La Ley regulará las condiciones en las que proceda el régimen del concejo
abierto” (Artículo 140).
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“La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación
de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier alteración
de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgánica.
El gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán encomendados a Diputaciones u otras
Corporaciones de carácter representativo.
Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia.
En los archipiélagos, las islas tendrán además su adm propia en forma de Cabildos o Consejos” (Artículo
141)..
“Las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las
funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos
propios y de participación en los del Estado y de las CCAA” (Artículo 142).
De la normativa anteriormente mencionada, la norma fundamental es la LBRL. Esta Ley se
estructura en un Preámbulo, 11 Títulos y una serie de Disposiciones Adicionales, Transitorias, Finales y
Derogatoria.
Los Títulos se refieren respectivamente a: las Disposiciones Generales, el Municipio, la Provincia, Otras
Entidades Locales, Disposiciones comunes a las EELL; Bienes, actividades y contratación; Personal al servicio
de las EELL; Haciendas Locales; Organizaciones para la cooperación en materia de Adm local; Municipios de
gran población; y la Tipificación de las infracciones y sanciones.
Por su parte, el RDLeg 781/1986 sigue una estructura equivalente a la LBRL, con la única diferencia
de que en lugar de 11 Títulos, esta constituido por 8 Títulos cuyas rúbricas son las mismas que las previstas
para los 8 primeros Títulos de la LBRL.
De acuerdo con el Art 3 de la LBRL, “son entidades locales territoriales:
a) El Municipio.
b) La Provincia.
c) La isla en los archipiélagos balear y canario.
Gozan asimismo, de la condición de entidades locales: Las Comarcas u otras entidades que agrupen varios
Municipios, instituidas por las CCAA -Art. 42 LBRL-; Las áreas metropolitanas -Art. 43 LBRL- y las
Mancomunidades de Municipios -Art. 44 LBRL-”. También podríamos mencionar a otras entidades: Concejo
abierto (140 CE y Art 29 LBRL); a las Entidades Locales Menores (art. 24.bis); Ciudades con estatuto de
autonomía: Ceuta y Melilla (establecidos por las Leyes Orgánicas 1 y 2 de 1995 respectivamente);
El MUNICIPIO es la entidad local básica de la organización territorial. Tiene personalidad jca y plena
capacidad para el cumplimiento de sus fines. Son elementos del municipio: el territorio, la población y la
organización (Arts 11 y ss LBRL).
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“El término municipal es el territorio en que el ayuntamiento ejerce sus competencias. Cada municipio
pertenecerá a una sola provincia” (Art. 12 LBRL).
“La creación o supresión de municipios, así como la alteración de términos municipales, se regularán por la
legislación de las Comunidades Autónomas sobre régimen local, sin que la alteración de términos
municipales pueda suponer, en ningún caso, modificación de los límites provinciales” (Art. 13 LBRL).
“Los cambios de denominación de los Municipios solo tendrán carácter oficial cuando, tras haber sido
anotados en un Registro creado por la Administración del Estado para la inscripción de todas las entidades a
que se refiere la presente Ley, se publiquen en el «Boletín Oficial del Estado»” (Art. 14 LBRL).
“Toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el Padrón del municipio en el que resida
habitualmente. Quien viva en varios municipios deberá inscribirse únicamente en el que habite durante más
tiempo al año” (Art. 15 LBRL).
“Son derechos y deberes de los vecinos:
a) Ser elector y elegible de acuerdo con lo dispuesto en la legislación electoral.
b) Participar en la gestión municipal de acuerdo con lo dispuesto en las leyes y, en su caso, cuando la
colaboración con carácter voluntario de los vecinos sea interesada por los órganos de gobierno y
administración municipal.
c) Utilizar, de acuerdo con su naturaleza, los servicios públicos municipales, y acceder a los
aprovechamientos comunales, conforme a las normas aplicables.
d) Contribuir mediante las prestaciones económicas y personales legalmente previstas a la realización de las
competencias municipales” (Art. 18 LBRL).
“El Gobierno y la administración municipal, salvo en aquellos municipios que legalmente funcionen en
régimen de Concejo Abierto, corresponde al ayuntamiento, integrado por el Alcalde y los Concejales” (Art. 19
LBRL).
“La organización municipal responde a las siguientes reglas:
a) El Alcalde, los Tenientes de Alcalde y el Pleno existen en todos los ayuntamientos.
b) La Junta de Gobierno Local existe en todos los municipios con población superior a 5.000 habitantes y en
los de menos, cuando así lo disponga su reglamento orgánico o así lo acuerde el Pleno de su
ayuntamiento.
c) En los municipios de más de 5.000 habitantes, y en los de menos en que así lo disponga su reglamento
orgánico o lo acuerde el Pleno, existirán, si su legislación autonómica no prevé en este ámbito otra forma
organizativa, órganos que tengan por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser
sometidos a la decisión del Pleno, así como el seguimiento de la gestión del Alcalde, la Junta de Gobierno
Local y los concejales que ostenten delegaciones, sin perjuicio de las competencias de control que
corresponden al Pleno. Todos los grupos políticos integrantes de la corporación tendrán derecho a
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participar en dichos órganos, mediante la presencia de concejales pertenecientes a los mismos en
proporción al número de Concejales que tengan en el Pleno.
d) La Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones existe en los municipios señalados en el título X, y
en aquellos otros en que el Pleno así lo acuerde, por el voto favorable de la mayoría absoluta del número
legal de sus miembros, o así lo disponga su Reglamento orgánico.
e) La Comisión Especial de Cuentas existe en todos los municipios, de acuerdo con la estructura prevista en
el artículo 116” (Art. 20 LBRL).
“El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover
actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la
comunidad vecinal en los términos previstos en este artículo.
2. El Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado
y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias – entre otras-:
a) Urbanismo: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística. Protección y gestión del Patrimonio
histórico. Promoción y gestión de la vivienda de protección pública con criterios de sostenibilidad
financiera. Conservación y rehabilitación de la edificación.
b) Medio ambiente urbano: en particular, parques y jardines públicos, gestión de los residuos sólidos urbanos
y protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas urbanas.
c) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales.
d) Infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad.
e) Evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en
situación o riesgo de exclusión social.
f) Policía local, protección civil, prevención y extinción de incendios” (Art. 25 LBRL).
En base al artículo anterior, se observa que la LBRL no establece unas competencias tasadas
exclusivas del Municipio, sino que afirma que el Municipio, “para la gestión de sus intereses y en el ámbito
de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios pcos contribuyan
a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal” (ppo de capacidad general: Art 25).
El Art. 26 LRBRL regulas las competencias obligatorias de los Municipios. De acuerdo con la nueva redacción
de la Ley 27/2013, corresponde en todos los Municipios:
Alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario
de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población y pavimentación de las vías públicas.
En los Municipios con población superior a 5.000 habitantes, además:
Parque público, biblioteca pública y tratamiento de residuos.
En los Municipios con población superior a 20.000 habitantes, además:
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Protección civil, evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata
a personas en situación o riesgo de exclusión social, prevención y extinción de incendios e instalaciones
deportivas de uso público
En los Municipios con población superior a 50.000 habitantes, además:
Transporte colectivo urbano de viajeros y medio ambiente urbano.
El apartado 27.2 señala que en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes será la
Diputación provincial o entidad equivalente la que coordinará la prestación de los siguientes servicios:
a) Recogida y tratamiento de residuos.
b) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas
residuales.
c) Limpieza viaria.
d) Acceso a los núcleos de población.
e) Pavimentación de vías urbanas.
f) Alumbrado público.
Según el Art. 7 LRBRL las competencias de las Entidades locales son propias o atribuidas por
delegación.
Las competencias propias de los Municipios, las Provincias, las Islas y demás entidades locales territoriales
sólo podrán ser determinadas por ley.
“El Estado y las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus respectivas competencias, podrán delegar en
los Municipios el ejercicio de sus competencias. La delegación habrá de mejorar la eficiencia de la gestión
pública, contribuir a eliminar duplicidades administrativas y ser acorde con la legislación de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera” (Art. 27 LBRL).
Municipios de gran población: Tras la modificación sufrida en la LBRL por la Ley 57/2003, además de un
régimen común de organización, se regula en el Título X, el de los municipios de gran población; siendo de
aplicación el primero en lo no previsto por el segundo. Según el Art. 121 LBRL,” el régimen especial se
aplicará:
a. A los municipios cuya población supere los 250.000 habitantes.
b. A los municipios capitales de provincia cuya población sea superior a los 175.000 habitantes.
c. A los municipios que sean capitales de provincia, capitales autonómicas o sedes de las
instituciones autonómicas.
d. Asimismo, a los municipios cuya población supere los 75.000 habitantes, que presenten
circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales”.
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Además la DA sexta LBRL prevé la posibilidad para el municipio de Madrid y Barcelona, de tener su
propio régimen municipal especial, y así el de Barcelona queda regulado en la Ley estatal 1/2006 y el de
Madrid con la Ley 22/2006.
LA PROVINCIA
Es una entidad local determinada por la agrupación de Municipios, con personalidad jca propia y plena
capacidad para el cumplimiento de sus fines. Son fines propios y específicos de la Provincia garantizar los
principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales, en el marco de la política económica y social (31 y ss
LBRL).
“La organización provincial responde a las siguientes reglas:
1. El Presidente, los Vicepresidentes, la Junta de Gobierno y el Pleno existen en todas las Diputaciones.
2. Asimismo, existirán en todas las Diputaciones órganos que tengan por objeto el estudio, informe o
consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, así como el seguimiento de la
gestión del Presidente, la Junta de Gobierno y los Diputados que ostenten delegaciones, siempre que la
respectiva legislación autonómica no prevea una forma organizativa distinta en este ámbito y sin
perjuicio de las competencias de control que corresponden al Pleno. Todos los grupos políticos
integrantes de la corporación tendrán derecho a participar en dichos órganos, mediante la presencia de
Diputados pertenecientes a los mismos, en proporción al número de Diputados que tengan en el Pleno.
3. El resto de los órganos complementarios de los anteriores se establece y regula por las propias
Diputaciones. No obstante las leyes de las comunidades autónomas sobre régimen local podrán
establecer una organización provincial complementaria de la prevista en este texto legal” (Art. 32 LBRL).
“El Pleno de la Diputación está constituido por el Presidente y los Diputados.
2. Corresponde en todo caso al Pleno -entre otras-:
a) La organización de la Diputación.
b) La aprobación de las ordenanzas.
c) La aprobación y modificación de los Presupuestos, la disposición de gastos dentro de los límites de su
competencia y la aprobación provisional de las cuentas; todo ello de acuerdo con lo dispuesto en la Ley
Reguladora de las Haciendas Locales.
d) La aprobación de los planes de carácter provincial” (Art. 33 LBRL).
“La Junta de Gobierno se integra por el Presidente y un número de Diputados no superior al tercio del
número legal de los mismos, nombrados y separados libremente por aquél, dando cuenta al Pleno” (Art. 35
LBRL).
“Son competencias propias de la Diputación o entidad equivalente las que le atribuyan en este concepto las
leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas en los diferentes sectores de la acción pública y, en todo
caso, las siguientes:
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a) La coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de la prestación integral y adecuada
a que se refiere el apartado a) del número 2 del artículo 31.
b) La asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, especialmente los de menor
capacidad económica y de gestión. En todo caso garantizará en los municipios de menos de 1.000
habitantes la prestación de los servicios de secretaría e intervención.
c) La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso, supracomarcal y el fomento
o, en su caso, coordinación de la prestación unificada de servicios de los municipios de su respectivo
ámbito territorial. En particular, asumirá la prestación de los servicios de tratamiento de residuos en los
municipios de menos de 5.000 habitantes, y de prevención y extinción de incendios en los de menos de
20.000 habitantes, cuando éstos no procedan a su prestación” (Art. 36 LBRL).
“Las Comunidades Autónomas podrán delegar competencias en las Diputaciones, así como encomendar a
éstas la gestión ordinaria de servicios propios en los términos previstos en los Estatutos correspondientes. En
este último supuesto las Diputaciones actuarán con sujeción plena a las instrucciones generales y particulares
de las Comunidades” (Art. 37 LBRL).
Regímenes especiales: Debido a la disparidad de situaciones originadas por el proceso autonómico han
surgido los regímenes espciales.
1) País Vasco (Art 39).
Los órganos forales vascos conservan su régimen peculiar en el marco del EA de la comunidad autónoma del
País vasco. No obstante, las disposiciones de la ley 7/1985, les serán de aplicación con carácter supletorio.
Recientemente, se ha aprobado la Ley 1/2022 de modificación de la ley 12/02 del concierto ecn vasco como
consecuencia de la creación de nuevas figuras impositivas tales como el Impuesto sobre las Transacciones
Financieras o el Impuesto sobre Determinados Servicios Digitales o fruto de la ambiciosa reforma del IVA que
ha llevado a cabo la Comisión Europea al objeto de configurar un sistema compatible con un mundo
cambiante y globalizado en el que las decisiones de consumo y la provisión de bienes y servicios dejan de ser
locales y nacionales, a medida que la economía y los propios consumidores se han adaptado a un entorno
cada vez más digital.
2) Comunidades autónomas uniprovinciales (Art 40).
En este tipo de Comunidades Autónomas desaparece la administración provincial, y las competencias de las
Diputaciones provinciales son asumidas completamente por los órganos de las Comunidades Autónomas.
Existen cinco comunidades de estas características: Asturias, Cantabria, Madrid, Murcia y La Rioja.
“Las Comunidades Autónomas uniprovinciales y la Foral de Navarra asumen las competencias, medios y
recursos que corresponden en el régimen ordinario a las Diputaciones Provinciales. Se exceptúa la
Comunidad Autónoma de las Islas Baleares en los términos de su Estatuto propio” (40).
3) Navarra (Art 40 tb).
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Es un caso especial de Comunidad Autónoma uniprovincial, pues cuenta con una Diputación y un
Parlamento Forales. La ley reguladora de las bases del régimen local regirá en navarra en lo que no se
oponga al régimen que para su adm local establece la LO 13/1982 de reintegración y amejoramiento del
régimen foral de navarra.
4) La isla en los archipiélagos balear y canario (41).
“Los Cabildos Insulares Canarios, como órganos de gobierno, administración y representación de
cada isla, se rigen por las normas contenidas en la disposición adicional decimocuarta de esta ley y
supletoriamente por las normas que regulan la organización y funcionamiento de las Diputaciones
provinciales, asumiendo las competencias de éstas, sin perjuicio de lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía
de Canarias.
En el Archipiélago Canario subsisten las mancomunidades provinciales interinsulares
exclusivamente como órganos de representación y expresión de los intereses provinciales. Integran dichos
órganos los Presidentes de los Cabildos insulares de las provincias correspondientes, presidiéndolos el del
Cabildo de la Isla en que se halle la capital de la provincia.
Los Consejos Insulares de las Islas Baleares, a los que son de aplicación las normas de esta ley que
regulan la organización y funcionamiento de las Diputaciones provinciales, asumen sus competencias de
acuerdo con lo dispuesto en esta ley y las que les correspondan de conformidad con el Estatuto de
Autonomía de Baleares”.
Por ejemplo: los cabildos del hierro, Lanzarote o Tenerife o los consejos de Palma de Mallorca o Menorca.