TEMA 8. LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO. PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO. ÓRGANOS
CENTRALES. ÓRGANOS SUPERIORES Y ÓRGANOS DIRECTIVOS:
CREACIÓN, NOMBRAMIENTO, CESE Y FUNCIONES. LOS SERVICIOS
COMUNES DE LOS MINISTERIOS. ÓRGANOS TERRITORIALES. LA
ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO EN EL EXTERIOR.
LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO. PRINCIPIOS DE
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO
Nuestra Constitución, al referirse a la AP, no proporciona una definición de la misma, pero si que
describe sus notas esenciales. El central Art 103 CE dispone que, “la Adm sirve con objetividad los intereses
generales y actúa de acuerdo con los ppos de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y
coordinación, con pleno sometimiento a la ley y al derecho”. De aquí, además de explicitarse sus ppos de
funcionamiento, pueden extraerse dos notas fundamentales: la primera, su carácter instrumental (al servir
con objetividad los intereses grales), además de su condición de subordinada o sometida (al precisar su
sometimiento pleno a la ley y al dxo). Mencionar Art 149.1.18.
Esta AP conforme al Art 2 de la LPAC o 2 de la LRJSP puede ser con carácter gral: bien la AGE, bien
la de las CCAA, la propia de cada una de las entidades que integran la Adm local y el sector pco institucional.
Cada una de las Administraciones Públicas del artículo 2 actúa para el cumplimiento de sus fines con
personalidad jurídica única (Art 3.4 LRJSP).
A la AGE se refiere la LRJSP en sus Arts 54 y ss. En primer lugar señala que “la Administración
General del Estado actúa y se organiza de acuerdo con los principios establecidos en el artículo 3, así como
los de descentralización funcional y desconcentración funcional y territorial” (54).
“La organización de la Administración General del Estado responde a los principios de división
funcional en Departamentos ministeriales y de gestión territorial en Delegaciones del Gobierno en las
Comunidades Autónomas, salvo las excepciones previstas por esta Ley.
2. La Administración General del Estado comprende:
a) La Organización Central, que integra los Ministerios y los servicios comunes.
b) La Organización Territorial.
c) La Administración General del Estado en el exterior.
3. En la organización central son órganos superiores y órganos directivos:
a) Órganos superiores: Los Ministros y los Secretarios de Estado.
b) Órganos directivos: Los Subsecretarios y Secretarios generales; Los Secretarios generales técnicos y
Directores generales; Los Subdirectores generales”
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4. En la organización territorial de la Administración General del Estado son órganos directivos tanto los
Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas, que tendrán rango de Subsecretario, como los
Subdelegados del Gobierno en las provincias, los cuales tendrán nivel de Subdirector general.
5. En la Administración General del Estado en el exterior son órganos directivos los embajadores y
representantes permanentes ante Organizaciones internacionales.
6. Los órganos superiores y directivos tienen además la condición de alto cargo, excepto los Subdirectores
generales y asimilados, de acuerdo con lo previsto en la Ley 3/2015, reguladora del ejercicio del alto cargo de
la Administración General del Estado.
7. Todos los demás órganos de la Administración General del Estado se encuentran bajo la dependencia o
dirección de un órgano superior o directivo” (55).
Por remisión, hacemos referencia al Art. 3 LRJSP: “Las Administraciones Públicas sirven con objetividad los
intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización,
desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho.
Deberán respetar en su actuación y relaciones los siguientes principios:
a) Servicio efectivo a los ciudadanos.
b) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.
c) Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa.
d) Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de
gestión.
e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.
f) Responsabilidad por la gestión pública.
g) Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas
públicas.
h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.
i) Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.
j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.
k) Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas.
2. Las Administraciones Públicas se relacionarán entre sí y con sus órganos, organismos públicos y entidades
vinculados o dependientes a través de medios electrónicos, que aseguren la interoperabilidad y seguridad de
los sistemas y soluciones adoptadas por cada una de ellas, garantizarán la protección de los datos de carácter
personal, y facilitarán preferentemente la prestación conjunta de servicios a los interesados.
3. Bajo la dirección del Gobierno de la Nación, de los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas y
de los correspondientes de las Entidades Locales, la actuación de la Administración Pública respectiva se
desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen las leyes y el resto del ordenamiento jurídico.
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4. Cada una de las Administraciones Públicas del artículo 2 actúa para el cumplimiento de sus fines con
personalidad jurídica única”.
ÓRGANOS CENTRALES. ÓRGANOS SUPERIORES Y DIRECTIVOS:
CREACIÓN, NOMBRAMIENTO, CESE Y FUNCIONES.
A. Los Ministerios (Arts 57 y ss): “la Administración General del Estado se organiza en Presidencia del
Gobierno y en Ministerios, comprendiendo a cada uno de ellos uno o varios sectores funcionalmente
homogéneos de actividad administrativa. La organización en Departamentos ministeriales no obsta a
la existencia de órganos superiores o directivos u Organismos públicos no integrados o dependientes,
respectivamente, en la estructura general del Ministerio que con carácter excepcional se adscriban
directamente al Ministro. La determinación del número, la denominación y el ámbito de competencia
respectivo de los Ministerios y las Secretarías de Estado se establecen mediante Real Decreto del
Presidente del Gobierno” (57).
“En cuanto a su organización interna, pueden estar integrados por Secretarías de Estado, y excepcionalmente
Secretarías Grales. Los Ministerios contarán, en todo caso, con una Subsecretaría y dependiendo de ella una
Secretaría General Técnica.
Las Direcciones Generales son los órganos de gestión de una o varias áreas funcionalmente homogéneas.
Las Direcciones Generales se organizan en Subdirecciones Generales para la distribución de las competencias
encomendadas a aquéllas, la realización de las actividades que les son propias y la asignación de objetivos y
responsabilidades. Sin perjuicio de lo anterior, podrán adscribirse directamente Subdirecciones Generales a
otros órganos directivos de mayor nivel o a órganos superiores del Ministerio” (58).
“Las Subsecretarías, las Secretarías Generales, las Secretarías Generales Técnicas, las Direcciones
Generales, las Subdirecciones Generales, y órganos similares a los anteriores se crean, modifican y
suprimen por Real Decreto del Consejo de Ministros, a iniciativa del Ministro interesado y a propuesta del
Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas.
Los órganos de nivel inferior a Subdirección General se crean, modifican y suprimen por orden del
Ministro respectivo, previa autorización del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas.
Las unidades que no tengan la consideración de órganos se crean, modifican y suprimen a través de
las relaciones de puestos de trabajo” (Art 59).
Los Ministros son los jefes superiores del Departamento y superiores jerárquicos de los Secretarios de Estado
y Subsecretarios (60).
“Los Ministros, como titulares del departamento sobre el que ejercen su competencia, dirigen los sectores de
actividad administrativa integrados en su Ministerio, y asumen la responsabilidad inherente a dicha
dirección.
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A tal fin, les corresponden las siguientes funciones -entre otras-:
a) Ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento.
b) Fijar los objetivos del Ministerio, aprobar los planes de actuación del mismo y asignar los recursos
necesarios para su ejecución, dentro de los límites de las dotaciones presupuestarias correspondientes.
c) Aprobar las propuestas de los estados de gastos del Ministerio, y de los presupuestos de los Organismos
públicos dependientes y remitirlas al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
d) Determinar y, en su caso, proponer la organización interna de su Ministerio, de acuerdo con las
competencias que le atribuye esta Ley” (Art. 61 LRJSP).
Secretarios de Estado (62): son órganos superiores responsables de la ejecución de la acción del Gobierno en
un sector específico de un Departamento
“Los Secretarios de Estado son órganos superiores de la Administración General del Estado, directamente
responsables de la ejecución de la acción del Gobierno en un sector de actividad específica de un
Departamento o de la Presidencia del Gobierno.
Actúan bajo la dirección del titular del Departamento al que pertenezcan. Cuando estén adscritos a la
Presidencia del Gobierno, actúan bajo la dirección del Presidente.
Sus competencias son las establecidas en la LRJSP” (Art 7 LGob).
Los Secretarios de Estado dirigen y coordinan las Secretarías y las Direcciones Generales situadas bajo su
dependencia, y responden ante el Ministro de la ejecución de los objetivos fijados para la Secretaría de
Estado. A tal fin les corresponde, entre otras: Ejercer las competencias sobre el sector de actividad
administrativa asignado que les atribuya la norma de creación del órgano o que les delegue el Ministro;
Ejercer las competencias inherentes a su responsabilidad de dirección o nombrar y separar a los Subdirectores
Generales de la Secretaría de Estado; Mantener las relaciones con los órganos de las Comunidades
Autónomas competentes por razón de la materia; Celebrar contratos relativos a asuntos de su Secretaría de
Estado y los convenios no reservados al Ministro del que dependan, sin perjuicio de la correspondiente
autorización cuando sea preceptiva; Conceder subvenciones y ayudas con cargo a los créditos de gasto
propios de la Secretaría de Estado, con los límites establecidos por el titular del Departamento.
“La Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios estará integrada por los titulares de las
Secretarías de Estado y por los Subsecretarios de los distintos Departamentos Ministeriales.
Asistirá igualmente el Abogado General del Estado y aquellos altos cargos con rango de Secretario de Estado
o Subsecretario que sean convocados por el Presidente por razón de la materia de que se trate.
La Presidencia de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios corresponde a un
Vicepresidente del Gobierno o, en su defecto, al Ministro de la Presidencia. En caso de ausencia del
Presidente de la Comisión, la presidencia recaerá en el Ministro que corresponda según el orden de
precedencia de los Departamentos ministeriales. No se entenderá por ausencia la interrupción transitoria en
la asistencia a la reunión de la Comisión. En ese caso, las funciones que pudieran corresponder al Presidente
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serán ejercidas por la siguiente autoridad en rango presente, de conformidad con el orden de precedencia de
los distintos Departamentos ministeriales.
La Secretaría de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios será ejercida por el
Subsecretario de la Presidencia. En caso de ausencia, vacante o enfermedad, actuará como Secretario el
Director del Secretariado del Gobierno.
Las deliberaciones de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios serán
reservadas. En ningún caso la Comisión podrá adoptar decisiones o acuerdos por delegación del Gobierno”
(Art 8 LGob).
“El Secretariado del Gobierno, como órgano de apoyo del Consejo de Ministros, de las Comisiones
Delegadas del Gobierno y de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, ejercerá las
siguientes funciones:
a) La asistencia al Ministro-Secretario del Consejo de Ministros.
b) La remisión de las convocatorias a los diferentes miembros de los órganos colegiados anteriormente
enumerados.
c) La colaboración con las Secretarías Técnicas de las Comisiones Delegadas del Gobierno.
d) El archivo y custodia de las convocatorias, órdenes del día y actas de las reuniones.
e) Velar por el cumplimiento de los principios de buena regulación aplicables a las iniciativas
normativas.
El Secretariado del Gobierno se integra en la estructura orgánica del Ministerio de la Presidencia, tal como
se prevea en el Real Decreto de estructura de ese Ministerio. El Director del Secretariado del Gobierno
ejercerá la secretaría adjunta de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios” (Art 9
LGob).
“Los Gabinetes son órganos de apoyo político y técnico del Presidente del Gobierno, de los
Vicepresidentes, de los Ministros y de los Secretarios de Estado. Los miembros de los Gabinetes realizan
tareas de confianza y asesoramiento especial sin que en ningún caso puedan adoptar actos o resoluciones que
correspondan legalmente a los órganos de la Administración General del Estado o de las organizaciones
adscritas a ella, sin perjuicio de su asistencia o pertenencia a órganos colegiados que adopten decisiones
administrativas. Asimismo, los directores de los gabinetes podrán dictar los actos administrativos propios de
la jefatura de la unidad que dirigen.
Particularmente, los Gabinetes prestan su apoyo a los miembros del Gobierno y Secretarios de Estado en el
desarrollo de su labor política, en el cumplimiento de las tareas de carácter parlamentario y en sus relaciones
con las instituciones y la organización administrativa.
El Gabinete de la Presidencia del Gobierno se regulará por Real Decreto del Presidente en el que se
determinará, entre otros aspectos, su estructura y funciones. El resto de Gabinetes se regulará por lo
dispuesto en esta Ley.
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Los Directores de Gabinete tendrán el nivel orgánico que se determine reglamentariamente. El resto
de miembros del Gabinete tendrán la situación y grado administrativo que les corresponda en virtud de la
legislación correspondiente.
Las retribuciones de los miembros de los Gabinetes se determinan por el Consejo de Ministros dentro
de las consignaciones presupuestarias establecidas al efecto adecuándose, en todo caso, a las retribuciones de
la Administración General del Estado” (Art 10 LGob).
“Los Subsecretarios ostentan la representación ordinaria del Ministerio, dirigen los servicios comunes, ejercen
las competencias correspondientes a dichos servicios comunes y, en todo caso, las siguientes -entre otras-:
a) Apoyar a los órganos superiores en la planificación de la actividad del Ministerio, a través del
correspondiente asesoramiento técnico.
b) Asistir al Ministro en el control de eficacia del Ministerio y sus Organismos públicos.
c) Establecer los programas de inspección de los servicios del Ministerio, así como determinar las
actuaciones precisas para la mejora de los sistemas de planificación, dirección y organización y para la
racionalización y simplificación de los procedimientos y métodos de trabajo, en el marco definido por el
Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
d) Proponer las medidas de organización del Ministerio y dirigir el funcionamiento de los servicios comunes
a través de las correspondientes instrucciones u órdenes de servicio” (Art. 63 LRJSP).
“Cuando las normas que regulan la estructura de un Ministerio prevean la existencia de un Secretario
general, deberán determinar las competencias que le correspondan sobre un sector de actividad
administrativa determinado.
2. Los Secretarios generales ejercen las competencias inherentes a su responsabilidad de dirección sobre
los órganos dependientes, contempladas en el artículo 62.2.b), así como todas aquellas que les asigne
expresamente el Real Decreto de estructura del Ministerio” (Art. 64 LRJSP).
“Los Secretarios generales técnicos, bajo la inmediata dependencia del Subsecretario, tendrán las
competencias sobre servicios comunes que les atribuya el Real Decreto de estructura del Departamento y, en
todo caso, las relativas a producción normativa, asistencia jurídica y publicaciones.
2. Los Secretarios generales técnicos tienen a todos los efectos la categoría de Director General y ejercen
sobre sus órganos dependientes las facultades atribuidas a dicho órgano por el artículo siguiente.
3. Los Secretarios generales técnicos serán nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de
Ministros a propuesta del titular del Ministerio” (Art. 65 LRJSP).
“Los Directores generales son los titulares de los órganos directivos encargados de la gestión de una o
varias áreas funcionalmente homogéneas del Ministerio. A tal efecto, les corresponde -entre otras-:
a) Proponer los proyectos de su Dirección general para alcanzar los objetivos establecidos por el
Ministro, dirigir su ejecución y controlar su adecuado cumplimiento.
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b) Ejercer las competencias atribuidas a la Dirección general y las que le sean desconcentradas o
delegadas.
c) Proponer, en los restantes casos, al Ministro o al titular del órgano del que dependa, la resolución que
estime procedente sobre los asuntos que afectan al órgano directivo.
Los Directores generales serán nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros, a
propuesta del titular del Departamento o del Presidente del Gobierno” (Art. 66 LRJSP).
“Los Subdirectores generales son los responsables inmediatos, bajo la supervisión del Director general o
del titular del órgano del que dependan, de la ejecución de aquellos proyectos, objetivos o actividades que les
sean asignados, así como de la gestión ordinaria de los asuntos de la competencia de la Subdirección General.
2. Los Subdirectores generales serán nombrados, respetando los principios de igualdad, mérito y
capacidad, y cesados por el Ministro, Secretario de Estado o Subsecretario del que dependan” (Art. 67
LRJSP).
LOS SERVICIOS COMUNES DE LOS MINISTERIOS
“Los órganos directivos encargados de los servicios comunes, prestan a los órganos superiores y
directivos del resto del Ministerio la asistencia precisa para el más eficaz cumplimiento de sus cometidos y, en
particular, la eficiente utilización de los medios y recursos materiales, económicos y personales que tengan
asignados.
Corresponde a los servicios comunes el asesoramiento, el apoyo técnico y, en su caso, la gestión directa
en relación con las funciones de planificación, programación y presupuestación, cooperación internacional,
acción en el exterior, organización y recursos humanos, sistemas de información y comunicación, producción
normativa, asistencia jurídica, gestión financiera, gestión de medios materiales y servicios auxiliares,
seguimiento, control e inspección de servicios, estadística para fines estatales y publicaciones.
2. Los servicios comunes funcionan en cada Departamento de acuerdo con las disposiciones y
directrices adoptadas por los Ministerios con competencia sobre dichas funciones comunes en la
Administración General del Estado. Todo ello, sin perjuicio de que determinados órganos con competencia
sobre algunos servicios comunes sigan dependiendo funcional o jerárquicamente de alguno de los referidos
Ministerios.
3. Mediante Real Decreto podrá preverse la gestión compartida de algunos de los servicios comunes que
podrá realizarse de las formas siguientes:
a) Mediante su coordinación directa por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas o por
un organismo autónomo vinculado o dependiente del mismo, que prestarán algunos de estos servicios
comunes a otros Ministerios.
b) Mediante su coordinación directa por la Subsecretaría de cada Ministerio o por un organismo
autónomo vinculado o dependiente de la misma que prestará algunos de estos servicios comunes a todo el
Ministerio. El Real Decreto que determine la gestión compartida de algunos de los servicios comunes
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concretará el régimen de dependencia orgánica y funcional del personal que viniera prestando el servicio
respectivo en cada unidad” (Art. 68 LRJSP).
LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO EN EL EXTERIOR
En este sentido, el Art 80 LRJSP remite la cuestión a la Ley 2/2014, de la Acción y del Servicio
Exterior del Estado que regula en su Título III “De la Administración General del Estado en el exterior (Arts
41 a 60).
“El Servicio Exterior del Estado se integra por los órganos, unidades administrativas, instituciones y medios
humanos y materiales de la Administración General del Estado que actúan en el exterior, bajo la dependencia
jerárquica del Embajador y orgánica y funcional de los respectivos Departamentos ministeriales” (41)
Integran la Administración General del Estado en el exterior:
a) Las Misiones Diplomáticas, Permanentes o Especiales.
b) Las Representaciones o Misiones Permanentes.
c) Las Delegaciones.
d) Las Oficinas Consulares.
Las Misiones Diplomáticas Permanentes representan con este carácter a España ante los Estados con los que
tiene establecidas relaciones diplomáticas (42).
Las Misiones Diplomáticas Especiales representan temporalmente al Reino de España en un Estado, con el
consentimiento de éste, para un cometido determinado (46).
Las Representaciones o Misiones Permanentes representan con este carácter a España ante una Organización
internacional o ante la UE (42.2).
Las Delegaciones representan a España en un órgano de una Organización internacional o en una
Conferencia de Estados convocada por una Organización internacional o bajo sus auspicios (46.2).
Las Oficinas Consulares son los órganos de la Administración General del Estado encargados del ejercicio de
las funciones consulares y especialmente de prestar asistencia y protección a los españoles en el exterior (47).
Dentro de la regulación reseñada, destaca el tratamiento específico que se realiza del Servicio Exterior del
estado en el marco de la Unión Europea y de la Comunidad Iberoamericana de Naciones, al que se dedica el
Capítulo II del Título III del texto legal.
Respecto del personal del Servicio Exterior, el Capítulo III (Art. 54 a Art. 58 de la Ley 2/2014 de
Acción y del Servicio Exterior) comienza disponiendo lo siguiente:
• El personal al servicio de la Administración General del Estado en el exterior se integrará por
funcionarios públicos y personal laboral.
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• El personal de la Administración del Estado tendrá la consideración de personal del Servicio
Exterior durante el periodo de tiempo en que estén destinados y ocupen un puesto de trabajo en las
relaciones de puestos de trabajo de las Misiones Diplomáticas, Consulados, Representaciones permanentes o
Representaciones.
Finalmente, el Capítulo IV (Art. 59 a Art. 60 de la Ley 2/2014 de Acción y del Servicio Exterior) se
ocupa de los familiares de los funcionarios del Servicio Exterior. Así, en el Art. 59 de la Ley 2/2014 de
Acción y del Servicio Exterior, en relación con el apoyo a las familias, se señala que “En ejecución de la
política del Gobierno de conciliación de la vida familiar y laboral y en beneficio de un mejor desempeño de
las funciones del servicio exterior, el Gobierno establecerá las condiciones para que los familiares puedan
acompañar a los funcionarios destinados al exterior”.
NOTA: se crea la Consejería de Finanzas en la Misión diplomática de España en la República Popular
China, con sede en Pekín en virtud del Real Decreto 60/2022.